Las controversias sobre las misiones de paz de la ONU

POR MARIANO AGUIRRE /

¿Se han adaptado las operaciones de paz a la complejidad de los nuevos conflictos armados? ¿Sirven para defender a la población civil? ¿Son menos costosas que las guerras? ¿Ayudan a los Estados frágiles o colaboran a perpetuar la dominación neocolonial sobre ellos?

Alrededor de 100.000 efectivos militares, policiales y civil forman parte de 14 operaciones de mantenimiento de la paz en el mundo. Desde que se creó el sistema de Naciones Unidas en 1945 se han llevado a cabo 72 misiones de este tipo con objetivos como proteger a la población civil, establecer las bases mínimas para el funcionamiento de Estados que salen de la guerra, y supervisar acuerdos de paz y procesos de desarme.

La ONU no cuenta con un ejército propio. Cada misión es aprobada por el Consejo de Seguridad y los Estados del sistema internacional contribuyen de forma voluntaria con tropas (que se transforman en los denominados “cascos azules”) y mandos militares.

Las operaciones de paz pueden ser de cuatro tipos: de mantenimiento de la paz (peacekeeping) cuando intervienen con el consentimiento de las partes en conflicto; las operaciones de establecimiento de la paz (peacemaking) orientadas a generar condiciones pacíficas entre contendientes; las de imposición de la paz (peace enforcement) cuando se trata de operaciones coercitivas, sin el consentimiento de las partes. Y, por último, las de construcción de la paz (peacebuilding).

Las misiones de postconflicto están destinadas a sentar los pilares básicos para reconstruir sociedades afectadas por la guerra, promover mecanismos de justicia, garantizar la seguridad de los ciudadanos que hagan política, organizar elecciones, y verificar y colaborar en el desarme y la reforma del sector de seguridad, entre otras tareas. Las actuales operaciones de paz combinan elementos de las tres características.

Estas misiones se guían por tres principios: consentimiento de las partes; imparcialidad; y no uso de la fuerza excepto en autodefensa o para defender el mandato.

 “Las misiones de paz no se han adaptado a los conflictos del siglo XXI”

Todavía no, pero lo intentan. Las experiencias de las operaciones de paz en las últimas décadas son controvertidas. La mayoría de los conflictos armados actuales son diferentes de los que ocurrían entre 1950 y 1980, y en los que se llevaron a cabo misiones de mantenimiento de la paz. Ya no se trata de mantener la paz entre dos contendientes (como entre la parte turca y la griega de Chipre) ni asegurar que no haya incidentes en las fronteras (por ejemplo, entre Israel y Líbano).

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La misión de la ONU en Líbano patrullan la frontera con Israel, 2018. MAHMOUD ZAYYAT/AFP/Getty Images

Los conflictos presentes mezclan guerra civil, limpieza étnica por parte de grupos inspirados en fundamentalismos violentos, crimen organizado, violencia urbana y rural, presencia de ejércitos regulares y milicias irregulares, intenciones políticas con intereses económicos, agresiones premeditadas y masivas contra la población civil, e internacionalización del conflicto. Además, ocurren mayoritariamente en Estados desestructurados como Somalia, o que no controlan el conjunto del territorio (Irak, Afganistán y Siria), con diversos actores armados disputándose riquezas naturales (República Democrática del Congo y Colombia) y rutas de los comercios ilícitos (México), y sobre los que se proyectan intereses geopolíticos e ideológicos de diversos actores internacionales (Siria y Yemen).

Después de un periodo de descenso en el número de conflictos armados, en los últimos años la cifra ha aumentado. Actualmente se libran guerras de diferente intensidad y características en Etiopia, Malí, Nigeria, la República Central Africana, República Democrática de Congo, Somalia, Sudán del Sur, Afganistán, Irak, Siria, Yemen, Egipto, Libia, Turquía, Israel-Palestina, Myanmar, India, Pakistán, Filipinas, Colombia, México, Nagorno-Karabaj y Ucrania. Estos conflictos generan millones de refugiados y desplazados internos que son objeto de violaciones de derechos humanos por parte de la criminalidad organizada.

Desde finales de la Guerra Fría varios secretarios generales de la ONU impulsaron debates, comisiones y reformas sobre las operaciones de paz, sus alcances, si deben o no intervenir pese al respeto de la ONU por el principio de no injerencia en la soberanía nacional, y en qué medidas deben usar la fuerza. En 2008 la Capston Doctrine indicó que las operaciones de paz tienen que basarse en legitimidad, credibilidad y contar con apropiación de las mismas por parte de los actores locales.

La iniciativa más reciente, el Panel Independiente de Alto Nivel sobre Operaciones de Paz (HIPPO en sus siglas en inglés), operó en 2015. En su informe final identificó, entre otros desafíos, una creciente demanda de operaciones que coincide con un recorte en los recursos que les dedican los Estados; insuficiente unidad y esfuerzos coordinados por parte del sistema de Naciones Unidas, falta de estrategias de largo plazo; y excesiva atención a debates técnicos y militares en detrimento de la prevención y la mediación.

La composición de las misiones se ha modificado con el tiempo. Inicialmente estaban formadas por efectivos, mayoritariamente hombres de países del Norte, pero desde los 90 han incorporado crecientemente fuerzas militares del Sur, incluyendo mujeres, y un papel más activo de las organizaciones regionales. Actualmente los países que contribuyen con más efectivos a misiones de la ONU son Etiopía, Bangladesh, India, Ruanda y Pakistán. Así mismo, tienen más peso en las decisiones las organizaciones regionales, especialmente la Unidad Africana.

Las primeras misiones eran casi totalmente militares, pero en los últimos 30 años están formadas por personal civil y militar. La presencia creciente de efectivos de los países denominados emergentes es un reflejo de los cambios en el equilibrio de poder internacional en las misiones de paz. En la misma dirección, mientras que Estados Unidos tiende a disminuir su participación, efectivos y contribución financiera en estas misiones, China es más activa. En un mundo crecientemente multipolar las operaciones de paz dependen de nuevos actores.

“La protección de civiles es el objetivo fundamental”

En efecto, pero no siempre se cumple eficazmente. La incapacidad de las operaciones de las ONU para evitar matanzas como las que ocurrieron en los 90 condujo a un fuerte debate sobre la protección de civiles.

En 1994, pese a las advertencias sobre una inminente matanza por parte del comandante de la fuerza de la Misión de Asistencia de Naciones Unidas en Ruanda, el teniente general Roméo Dellaire, desde el secretariado general de la ONU en Nueva York, no autorizó ninguna medida preventiva. El genocidio de la comunidad tutsi (y hutus moderados) por parte de extremistas hutus se cobró la vida de 800.000 personas. Al año siguiente, en la ciudad bosnia de Srebrenica las fuerzas de la ONU asistieron pasivamente al genocidio de alrededor de 8.000 personas perpetrado por fuerzas serbias, alegando que no tenían mandato para intervenir.

Estas matanzas pusieron en evidencia un ineficaz aparato burocrático en la ONU, y la falta de interés por parte de los Estados con más poder en intervenir, en parte por racismo, y en gran medida para no poner efectivos en riesgo por razones humanitarias.

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Cascos azules patrullan un pueblo en República Centroafricana, 2017. SABER JENDOUBI/AFP/Getty Images

Actualmente, el impacto sobre civiles continúa siendo un grave problema en todos los conflictos, al igual que el uso de la violencia sexual como arma de guerra. Pero es una cuestión no resuelta en la ONU.

La protección de civiles es una responsabilidad de las misiones de mantenimiento de la paz y sus componentes militares, policiales y civiles que debe ser decidida por el Consejo de Seguridad. En 2000 el Consejo aprobó la resolución 1296 sobre este tema. En algunos casos las misiones están autorizadas para usar “todos los medios necesarios”, incluyendo la fuerza mortal para responder a violencia contra civiles.

Las misiones de paz se guían por el principio de proteger a civiles desde la perspectiva humanitaria y de sus derechos, cuando el gobierno es incapaz o carece de la voluntad de hacerlo. La protección debe realizarse siguiendo principios humanitarios de humanidad, imparcialidad, neutralidad e independencia.

Una fuente de desprestigio para las misiones de la ONU han sido las denuncias de abuso sexual por parte de cascos azules en varias de las misiones en la última década. Frente a ello, los dos últimos secretarios generales de la organización han tomado medidas de tolerancia cero frente a estos abusos. A la vez, las misiones deben tomar más en consideración el papel de la mujer en la construcción de la paz, y su participación en los cascos azules.

Para las fuerzas de las operaciones de paz y sus comandantes en el terreno, la protección de civiles es siempre un problema. Los Estados que aportan fuerzas a las misiones no quieren, en general, poner a sus efectivos en peligro. A la vez, desde el secretariado general en Nueva York intenta evitarse que las fuerzas internacionales se conviertan en parte del conflicto.

El uso de la fuerza es una de las cuestiones más controvertidas y no resueltas. Si la misión es proteger civiles, en ocasiones se puede ver obligada a usar la fuerza. A la vez, debe tener la capacidad de defenderse. En los últimos años han aumentado las víctimas mortales entre los cascos azules. Desde 1948 han muerto en operaciones 3.699. En 2017 fueron víctimas 139 (la cifra más alta), y en 2018 fallecieron 98.

Usar la fuerza puede ser una demanda de las potenciales víctimas, pero es, también, resistida por otras partes de las poblaciones locales por considerar que es una injerencia.

 “Las operaciones de paz son un gasto inútil de fondos”

Falso. Las operaciones de paz no tienen la capacidad de resolver las raíces y problemas de fondo que generan los conflictos armados, pero en la mayoría de los casos en los que actúan disminuye el nivel de violencia.

Económicamente estas operaciones son menos costosas que la guerra. Pese a las numerosas críticas que recibió la misión de la ONU en Haití (MINUSTAH) frenó la violencia de bandas armadas que asolaban a la población. Sin embargo, no pudo crear las bases para una paz estable (en parte por la destrucción de la Misión en el terremoto de 2009).

Los investigadores Håvard Hegre, Lisa Hultman y Håvard Mokleiv Nygård consideran que las operaciones de paz son efectivas porque reducen tanto la violencia como la duración de los conflictos armados, incrementan la duración de las fases de postconflicto una vez que se ha alcanzado la paz, y limitan los riesgos de que las confrontaciones se expandan a países y zonas vecinas.

Según su estudio, si Naciones Unidas hubiese invertido 200.000 millones de dólares en operaciones de paz con mandatos fuertes, la mayor parte de los conflictos armados más graves se habrían reducido en más de dos tercios, y 150.000 vidas se habrían salvado en un período de 13 años. “Las misiones de paz, indican, son claramente beneficiosas en términos de coste-beneficio para incrementar la seguridad global”. Pese a análisis de este tipo, la tendencia dominante es a recortar las contribuciones para estas misiones. De este modo, tienen que hacer más con menos recursos. Los recortes se deben a reducciones generales en gastos de los Estados, en particular desde la crisis financiera de 2008, y a tratar que las operaciones sean rápidas y llevadas a cabo con pocos efectivos. Prácticamente ningún país, del Norte o el Sur, quiere sostener misiones muy prolongadas en el tiempo que son costosas en recursos y vidas de sus soldados.

 “Las misiones de paz crean protectorados neocoloniales”

Aparentemente. En los casos en los que el Estado es muy débil y los gobiernos casi inexistentes, las operaciones de paz pueden sustituir al poder estatal. Aunque estas formas internacionales transitorias de gobierno pueden ser necesarias, la comunidad internacional, en general, y especialmente los Estados miembros del Consejo de Seguridad de la ONU, no tiene interés en hacerse cargo de países institucionalmente frágiles y altamente conflictivos.

Esto no le ahorra críticas a la ONU. La agenda de “paz sostenible” promocionada por el secretario general Antonio Guterres le da a las operaciones de paz un peso importante en los procesos políticos, la construcción de la paz y la prevención de conflictos. Esto produce rechazos en algunos Estados que ven estos lineamientos como una amenaza a su soberanía, como ocurre en Burundi, Sudán del Sur y República Democrática de Congo.

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Coches de la misión de Naciones Unidas en Kosovo, UNMIK, 2008. ROBERT ATANASOVSKI/AFP/Getty Images

Selectivamente, la comunidad internacional ha aceptado en las últimas décadas hacerse cargo de una serie de Estados muy débiles después que se independizaran. El investigador de la Universidad de Oxford Richard Caplan distingue entre ocupación militar carente de legitimidad, como EE UU en Irak a partir de 2003, y hacerse cargo administrativamente de un país durante un período determinado como, por ejemplo, las Naciones Unidas en Eslovenia Oriental (1996-1998), en Kosovo a partir de 1999 y la ONU en Timor Oriental entre 1999 y 2002. En Bosnia-Herzegovina los acuerdos de paz de Dayton establecieron en 1996 que el país estaría regido por un Alto Representante con el fin de garantizar el desarrollo democrático de las instituciones.

Caplan explica que “la administración internacional es una forma ambiciosa de construcción de la paz en la etapa posterior a un conflicto. En términos generales, la administración internacional conlleva la gobernanza de un territorio, desgarrado por la guerra o en disputa, bajo la responsabilidad de una agencia u organización internacional durante un periodo determinado, sujeto a la implementación de acuerdos territoriales, concertada o todavía por decidir (por ejemplo, autonomía, reintegración, independencia), o al establecimiento de una paz autosustentable”.

Las misiones de construcción de la paz tienen muchas características de gobierno, y en muchos casos la estabilización del país dado (o la región en la que se encuentra) sirve directa o indirectamente a los intereses de potencias externas. Pese a estos dos factores, no hay interés en controlar la soberanía directa del mismo. El control de las economías y mercados por parte de países poderosos sobre otros se hace por mecanismos diferentes del control militar extranjero que, por otra parte, no suele resultar efectivo como se ha visto en las intervenciones en Irak y Afganistán. En numerosas operaciones de paz el beneficio económico de los países que lideran o contribuyen tropas es nula o muy relativo.

En general, cuando las misiones tienen objetivos precisos han resultado más eficaces como, por ejemplo, la misión en Timor Oriental.  Pero, como se indica en círculos de la ONU, cuando a las operaciones se le “cuelgan misiones como si fuesen un árbol de navidad”, entonces se complican y es más difícil alcanza los objetivos, no siendo menor el problema de coordinar a diferentes países.

Se acusa también a las operaciones de paz de ser instrumentos imperialistas o de violar el principio de soberanía. Según esta crítica, ayudan a mantener el orden capitalista global dado que su misión es restaurar el orden sin cambiar las raíces del sistema establecido dentro del país y entre las élites de este y actores internacionales (estados, sistema financiero, corporaciones multinacionales). Autores como Philip Cunliffe argumentan que las operaciones de paz han cooptado a fuerzas de los países colonizados para imponer la explotación sobre otros Estados del Sur. Esta crítica evidencia el dilema entre, de un lado, medidas de corto y medio plazo para enfrentar las consecuencias de los conflictos armados y, por otro, políticas que vayan a la raíz de estos y propongan cambios de fondo.

 “Hay una confusión creciente entre operaciones de la ONU y coaliciones de Estados”

Correcto pero son cosas diferentes. Fuera de los mandatos del Consejo de Seguridad de la ONU hay una tendencia a formar coaliciones de países que intervienen en operaciones cuyo objetivo es promover la estabilización y la contrainsurgencia por encima del mantenimiento de la paz. Estas misiones pueden o no tener el aval de Naciones Unidas pero no están constituidas por cascos azules.

Entre estas misiones se encuentran, la Comunidad Económica de Estados de África Occidental  (ECOWAS) en Gambia (ECOMIG); la Misión de la Unión Europea de Asesoría y Apoyo a la Reforma del Sector de Seguridad en Irak (EUAM Irak); la Misión Preventiva en el Reino de Lesoto (SAPMIL) de la Comunidad de Desarrollo del Sur de África (SADC); el G5 para el Sahel (Burkina Faso, Chad, Malí, Mauritania y Níger); y la Fuerza Conjunta de Tareas Multinacional (MNJTF) que incluye a Camerún, Níger, Nigeria y Chad para luchar contra Boko Haram.

La Unión Europea y la ONU acordaron en septiembre de 2018 cooperar en operaciones de paz en África, particularmente en los campos de mujer, paz y seguridad, prevención de conflictos, y Estado de derecho. Actualmente la EU lleva adelante seis operaciones militares y 10 de carácter civil, en Somalia, Libia, Territorios Ocupados de Palestina, Ucrania y Malí, entre otros.

Algunos gobiernos e investigadores incluyen a estas misiones bajo la categoría de “operaciones de paz” u “operaciones multilaterales de paz” (aprobadas y no aprobadas por la ONU) como clasifica el Instituto Internacional de Investigación para la Paz de Estocolmo (SIPRI). Entre las dos, este instituto sumó 67 operaciones en 2017. (Para el SIPRI una operación multilateral de paz debe servir como instrumento para facilitar un acuerdo de paz; apoyar un proceso de paz; o asistir esfuerzos de construcción de la paz, prevención de conflictos, asistir en la celebración de elecciones o facilitar procesos políticos con buenos oficios). En 2017 el número de efectivos que participan en estas misiones eran aproximadamente 50.000.

Entre los dos tipos de operaciones hay diferencias fundamentales. Aquellas de contrainsurgencia y estabilización están destinadas a combatir a un agresor determinado. En cambio, las operaciones de paz trabajan sobre la base de que existen actores en conflicto, pero a los que necesariamente hay que vencer. Sin embargo, la línea entre los dos tipos de misiones tiende a perderse cuando el Consejo de Seguridad pide crecientemente a las misiones de paz que se ocupen de cuestiones como criminalidad organizada y contrainsurgencia.

El Stimson Center (Washington DC) propone que las misiones de la ONU que incorporen la estabilización tengan como fin apoyar la transferencia de control territorial de actores armados ilegales a las autoridades legítimas. Esta breve definición implicaría cruzar las tareas y guías tradicionales de las misiones de paz (neutralidad, consentimiento, uso limitado del uso de la fuerza) con una perspectiva de estabilización (ocupación militar y civil de territorios con baja presencia del Estado) para sentar las bases del Estado de derecho.

Posiblemente la tendencia futura sea contar con misiones pequeñas y rápidas para operaciones muy concretas, y otras que combinen mantenimiento de la paz con estabilización.

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