Estado, desigualdades y necropolítica en tiempos de pandemia

POR JULIO PEÑA Y LILLO E., SOLEDAD STOESSEL, ERNESTO NIETO-CARRILLO, Y ROSIMEIRE BARBOZA DA SILVA /

El siguiente texto recoge elementos que fueron expuestos por los autores en el panel: “Estado, desigualdades y necropolítica en tiempos de pandemia” presentado el 17 de noviembre de 2021, en el marco de la VI Semana Internacional de las Ciencias Políticas y Relaciones Internacionales de la Universidad Hemisferios. Quito, Ecuador.

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“Ser soberano es ejercer control sobre la mortalidad y definir la vida como la implantación y manifestación del poder”. Achille Mbembe

 Introducción

Podríamos decir como humanidad, o como sociedades del siglo XXI, que vivimos una coyuntura política, sanitaria y económica inédita. Según datos de la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL, 2020), la región latinoamericana ha presenciado, para 2020 año de la pandemia por la Covid-19, una caída del PIB del 7,7%, el cierre de 2,7 millones de empresas, así como un aumento de la pobreza en aproximadamente 50 millones de habitantes, ubicando los mayores niveles de pobreza en las zonas rurales, en la infancia y entre las poblaciones indígenas y afrodescendientes. Para finales del año 2020, se registró un 13% de personas en el desempleo. De igual forma, entre los grupos más afectados por el desempleo y la precarización del trabajo se encuentran los jóvenes, las mujeres, los migrantes y los sectores con menor nivel educativo (CEPAL, 2020a). Siendo la región más desigual del planeta, no es fortuito que América Latina concentre cerca del 19% de ciudadanos contagiados por el virus, y el 30% de personas fallecidas, pese a contar apenas con el 8% de la población mundial. El mayor impacto ha recaído sobre los sectores de la población históricamente más perjudicados y excluidos, sobre aquellos que no tienen posibilidad de ahorro y cuyo consumo depende de un trabajo diario, que generalmente es informal y precarizado (De Sousa Santos, 2020). Esto significa que la pandemia vino a exacerbar las desigualdades sociales, reproduciendo y ahondando las grandes asimetrías, con una fuerte concentración de la riqueza que beneficia al 1% más rico. Esta situación de crisis y afectación social para las mayorías populares asimismo impactó en los sectores medios que también comenzaron a percibirse como una clase en disolución, ya que padecen cotidianamente el incremento de las quiebras de negocios, la reducción de los ingresos, y la disminución del poder adquisitivo (Bude, 2017)

En la región latinoamericana, esta situación de crisis ya venía configurándose los años previos en el marco del giro político hacia la derecha que se inauguró con la asunción de Mauricio Macri al poder presidencial en Argentina y el golpe institucional a la presidenta Dilma Rousseff en Brasil. Desde entonces, comenzó en la mayoría de países de la región, un ciclo de gobiernos de derecha, anti-estatistas, pro empresarios, y conservadores, luego de un ciclo posneoliberal, o progresista, de más de una década (Stoessel, 2014). Este tránsito que vivieron las sociedades desde políticas estatales que prometían el ascenso y la inclusión social, y colocaban al Estado al centro de la coordinación social y regulación económica (período 2006-2016), hacia políticas que amenazan con la exclusión y la agudización de la pobreza, terminó por arraigarse con el surgimiento de la pandemia. El regreso neoliberal, a la vieja usanza de los años noventa, se afianzó con violencia.

Esto ha contribuido a que en los últimos años se haya producido una explosión, o multiplicación de los estallidos sociales. En el año 2019 tuvieron lugar fuertes movilizaciones en Brasil, Chile, Colombia, Ecuador y Haití, como consecuencia de una regresiva redistribución de la riqueza, que acabó por profundizar la exclusión y minar la garantía mínima de los derechos sociales y económicos de la población.

El incremento de las movilizaciones, forzó a las élites gubernamentales a reaccionar de forma autoritaria, en términos de represión y de ataque discursivo, alegando, como sucedía durante el periodo de las dictaduras militares del siglo XX, que las movilizaciones están orquestadas por un (fantasmagórico) comunismo, o por el bolivarianismo castro-chavista. Esto ha sido evidente en países como Brasil, gobernado por Jair Bolsonaro, Chile, por Sebastián Piñera, Colombia, por Iván Duque, o Ecuador, con Lenín Moreno y actualmente con Guillermo Lasso. Se trata de una estrategia antidemocrática que termina por desconocer al adversario político, así como a las demandas y necesidades de las sociedades, y el derecho político a la protesta. Como resultado, en estos países se ha presenciado un aumento sustantivo de la represión -con muertes, pérdidas de ojos, heridos, arrestados sin procesos judiciales. Gran parte de la región se enfrenta, entonces, a lo que varios autores han denominado como neoliberalismo autoritario o el momento neofascista del neoliberalismo (Guamán et al., 2019).

Otro aspecto que ha revelado el ciclo de movilizaciones ha sido lo que sociológicamente se conoce como “captura estatal” o captura corporativa del Estado (Durand, 2016), a través del cual, una buena parte de las élites económicas ejerce una influencia abusiva sobre las instituciones estatales, para incrementar sus márgenes de extracción de riqueza, lastimando así la democracia. El debate latinoamericano sobre la captura corporativa del Estado, por parte de grandes consorcios económicos y financieros, tuvo su auge en la década (neoliberal) de los noventa (Coronel et al., 2019; Codato y Espinoza 2018). Ahora, en medio de la pandemia, este fenómeno socio-político ha vuelto a cobrar protagonismo en varios países gobernados por la derecha en la región.

La pandemia no solo evidenció dicha captura estatal, sino la enorme debilidad de los Estados para enfrentar las crisis (Ramírez et al., 2021). Los países con Estados de bienestar más consolidados, han respondido de mejor manera frente a la emergencia, ocurriendo precisamente lo contrario en aquellos países que sistemáticamente han optado por desmantelar los sistemas públicos de salud, seguridad social, educación, investigación científica, los mismos que han optado por flexibilizar el trabajo y desregular los mercados, como estrategia de “progreso” (Storm, 2021). Los ciudadanos creen cada vez menos en la capacidad estatal para brindar soportes económicos o desarrollar políticas públicas en favor de las mayorías. En lo que va del siglo XXI, según Latinobarómetro, el 65% de la población latinoamericana considera que los Estados gobiernan para los grupos más ricos y poderosos y casi el 80% cree que la distribución de la riqueza es injusta[1].

A pesar de esta apreciación, y del credo liberal que aún continúa defendiendo una tesis anti-estatal que aboga por la reducción o retirada del Estado de la coordinación social y económica, los Estados pasaron al centro de la escena, en tanto se evidenció la importancia de su accionar para palear las consecuencias de la pandemia. En este contexto, en algunos países la inacción o acción estatal con una dirección anti-popular tomó la forma de la necropolítica. El filósofo y teórico político camerunés, Achille Mbembe, propuso el término para demostrar cómo ciertos tipos de gobiernos pueden decidir, a través de sus políticas, quién puede vivir, quién tiene derecho a una vida digna, y quiénes les resultan desechables y pueden incluso morir. Implementar políticas de “ajuste estructural”, en medio de una crisis sanitaria global, es afectar-condenar directamente a los sistemas de salud, educación, jubilaciones, protección social y económica. Por tanto, es dejar a las grandes mayorías de la población en la indefensión, excluidas, marginadas, descartadas, como cuerpos susceptibles a ser desechados.

De la relación entre Estado, pandemia y necropolítica trata este texto. Para arrojar luces sobre esta problemática, en un primer momento, el texto aborda el concepto “necropolítica” para, en segundo lugar, adentrarse en las lecturas que circularon globalmente sobre cómo enfrentar la crisis sanitaria, haciendo énfasis en aquellas que intentaron posicionar, desde el dogma neoliberal y las supuestas virtudes infinitas del mercado libre, las (falsas) dicotomías entre la vida y la economía y entre la eficiencia (recuperación) y la igualdad. En tercer lugar, se analizan sucintamente dos modelos de intervención público-estatal, a partir de los casos de Argentina y Ecuador: el primero permite ejemplificar un modelo con un Estado protagónico, con un enfoque de derechos y una orientación incluyente e inclusiva, frente a un modelo de gestión pública privatista, de corte neoliberal, con deriva necropolítica, como es el caso ecuatoriano que convirtió en el paradigma de la necropolítica en tiempos de pandemia.

Necropolítica y neoliberalismo, o neoliberalismo necropolítico

En medio de una crisis pandémica, como la que atraviesa América Latina, cabe preguntarse si las afectaciones sanitarias, la falta de políticas públicas adecuadas y el exceso de muertes, surgen como algo inesperado, imprevisto, o inevitable, o son consecuencia de una interrelación histórica, cultural, económica y política que nos ha llevado hasta aquí, profundizadas por determinados modelos de intervención estatal ¿De qué modo se han articulado históricamente Estado (políticas y servicios públicos), sociedad y mercado? ¿Cómo puede un poder político, que tiene como objetivo esencial hacer vivir a las personas, prolongar sus posibilidades de existencia, evitar sus accidentes, o compensar sus deficiencias, permitir que las personas mueran o que vivan en situaciones infrahumanas?

Según Mbembé, en su obra Necropolítica[2], la soberanía reside ampliamente en el poder y la capacidad de decidir sobre quién puede vivir y quién puede o debe morir. Dejar morir o hacer vivir configura los límites y principales atributos de la soberanía, ya que en ella radica la capacidad de ejercer un control sobre las prioridades de la gestión gubernamental. Reducir la mortalidad, o cuidar la vida, puede ser una de las formas de despliegue y manifestación del poder.

Mbembe, en sintonía con la noción de biopolítica desarrollada por Michel Foucault (1968), nos recuerda cómo el racismo constituye un elemento articulador del Estado moderno. No es posible comprender las formas de dominación y de sometimiento político, cultural o económico, si no se entiende cómo se reproduce el racismo estructural en nuestras sociedades. El funcionamiento moderno del Estado sometido a ciertos límites, o bajo ciertas condiciones, pasa muchas veces por el ejercicio práctico y activo del racismo a la hora de la selección y de la priorización de las políticas públicas, o a la hora de elegir y de favorecer a ciertos beneficiarios.

Nancy Fraser (2021) señala que en el neoliberalismo el color de la piel está profundamente entrelazado con la explotación económica. Esto se puede apreciar en la categoría de “trabajador esencial”. Si dejamos de lado a los profesionales de la medicina, esta designación abarca a: trabajadores agrícolas migrantes, trabajadores migrantes de los mataderos y del empaquetado de carne, recolectores de los almacenes de Amazon, conductores de UPS (sistema de envío de paquetes), auxiliares de las residencias de ancianos (economía del cuidado), limpiadores de los hospitales, reponedores y cajeros de los supermercados, entre otras categorías laborales más.

Se trata de trabajos mal retribuidos, sumamente peligrosos, no sindicalizados, precarios, desprovistos de prestaciones y protecciones laborales, sujetos a una supervisión intrusiva, que en su mayoría son realizados por mujeres y personas de las distintas diversidades culturales. La necropolítica atañe también a todo aquello que puede ser considerado como un asesinato indirecto: el hecho de exponer a los ciudadanos a la insalubridad, a la multiplicación de riesgos, a una vida en condiciones infrahumanas, o a la muerte política, la expulsión, o el rechazo ciudadano.

Mbembé dialoga también con Hannah Arendt, en su trabajo sobre el nazismo, para explicar cómo se activa y opera la política del terror; cómo se articulan las instituciones y las tecnologías de la muerte, para hacer morir a su propia población. De los aportes del Movimiento Negritud recoge su crítica a la permanencia de la experiencia colonial, expuesta por pensadores como Aimé Césaire y Franz Fanon.

Mbembe utiliza también el antagonismo Amigo-Enemigo del filósofo político Carl Schmitt,  para recordar que el “enemigo” puede ser considerado todo aquel que reclame por derechos y reconocimiento al interior de un Estado o nación, en donde no se reconozca la diversidad y la heterogeneidad de sus ciudadanos. Este puede ser el caso de las distintas diversidades (negros, indígenas, GLBTIQ), ya que, supuestamente sus proclamas por una expansión de la democracia, vendrían a alterar la paz social.

El concepto de necropolítica informa, entonces, cómo opera el ejercicio concreto de dominación y sometimiento, tanto discursivo, como de violentación de las condiciones materiales de existencia (salud, educación, vivienda, servicios básicos, conectividad, etc.). En este sentido, el neoliberalismo, en tanto que tecnología de poder, con sus instituciones y normativas, organiza el sometimiento y disciplinamiento de los cuerpos en función de la lógica mercantil. De esta forma la institucionalidad termina modelando el comportamiento humano, las subjetividades, las relaciones sociales, las ideas, las creencias, afectando de esta manera a todas las dimensiones de la existencia humana (Stoessel y Retamozo, 2020).

Al poner en riesgo los derechos y la seguridad de la ciudadanía, la necropolítica neoliberal condena las posibilidades de existencia de los ciudadanos desclasados o marginados, obligándolos a llevar una vida que no es “vida”, amenazados constantemente con la posibilidad de la muerte o la enfermedad.  Esto se puede apreciar, con más claridad, en cómo algunas vidas pueden ser vividas (las privilegiadas), mientras otras (las condenadas) no tienen ningún valor. Serán los barrios marginados, las periferias, los sectores suburbanos, la ruralidad, entre otros, los territorios de la desigualdad donde se reproduce y profundiza la necropolítica.

La conjugación de necropolítica y neoliberalismo, de racismo y políticas de austeridad, van a ser las que promueven las reformas laborales que violan los derechos de los trabajadores, las políticas que precarizan las condiciones de trabajo (por ejemplo, la uberización de la economía), así como las medidas que vulneran las condiciones de existencia de las y los ciudadanos. La necropolítica-neoliberal es un modelo de gestión que prioriza las medidas de ajuste, sobre las necesidades sociales que posibilitan la existencia o la vida.

Covid-19 y desigualdad, los falsos dilemas de la crisis

A continuación, se exponen tres argumentos que han sido colocados en el debate en torno a la pandemia, en función de los cuales -en muchos casos-, fueron diseñadas las políticas públicas de respuesta ante la crisis sanitaria y económica, y que evidencian la confluencia entre neoliberalismo y necropolítica.

El primero, que se escuchó en la sociedad e incluso en ciertos sectores de la academia, sostiene que la enfermedad de Covid-19 nos afectaría a todos por igual. Es decir, que la enfermedad ofrece igualdad de oportunidades en términos de contagio y mortalidad.  El segundo argumento, posicionado sobre todo por los economistas liberales, señala que el mercado sería el más competente para gestionar las crisis, pues, en periodos de fuerte recesión, se produciría una especie de “limpieza” productiva. Se piensa al respecto que, con mercados flexibles, el proceso de recuperación debería adoptar una forma de V. Es decir, una fuerte caída y una posterior recuperación rápida y robusta. El tercer argumento postula que supuestamente existiría un trade off, o un dilema, entre preservar la vida o preservar la actividad económica. Es decir, la adopción de medidas destinadas a preservar la salud de la población podría ir en detrimento de la recuperación económica, o en detrimento de la posibilidad de mitigar los efectos económicos de la crisis, y viceversa.

Covid-19, ¿el gran igualador?

A esta altura de la crisis tenemos abundante evidencia que muestra que en realidad existe una alta correlación entre riesgo de mortalidad-contagio y la vulnerabilidad socioeconómica del territorio. Conforme a las estimaciones realizadas por Rose et al. (2020), existiría una relación positiva entre pobreza del territorio y tasa de mortalidad por Covid-19 (ver Gráfico 1). Esta pobreza se puede expresar en términos de hacinamiento y falta de servicios básicos, o en función del desempleo y el grado de precarización laboral. En el caso de América Latina, un tercio de los hogares vive en condición de hacinamiento (i.e., más de 3 personas conviviendo en una misma habitación) (CEPAL-OPS 2021), lo que significa mayor posibilidad de morir o de ser contagiados de Covid-19.

Gráfico 1- Relación entre pobreza y tasa de mortalidad de un territorio 

 

Fuente: Rose et al., 2020.

En América Latina esta relación se ha exacerbado por el altísimo grado de informalidad. En Ecuador por ejemplo, cerca del 65% de la fuerza laboral se encuentra en el sector informal de la economía, que no tiene capacidad de ahorro y cuyo consumo diario depende de un trabajo informal y precarizado. Para este sector, cumplir el confinamiento significa no poder llevar la comida y el sustento a sus familiares. Los sectores más vulnerables estuvieron por lo tanto más expuestos, y asumieron de manera desproporcionada el impacto de la crisis en términos de mortalidad y contagio.

Gráfico 2- Relación entre desigualdad exante pandemia y tasa de mortalidad por Covid-19

Fuente: Storm, 2021.

En el Gráfico No. 2 se puede apreciar claramente cómo la crisis estuvo exacerbada por las desigualdades previas. Aquellos países que ya eran más desiguales, antes de la pandemia, experimentaron una tasa de mortalidad relativa mayor a la del resto de países analizados (Storm 2021).  Cuanto mayor era la desigualdad en un país, antes de la pandemia, mayor fue la mortalidad por Covid-19. La crisis entonces fue exacerbada por las desigualdades previas del sistema económico.

Gráfico 3—Exceso de mortalidad informada por todas las causas, según índice de desarrollo sostenible

Fuente: CEPAL, 2021.

En el caso de América Latina, también se puede observar la relación entre el índice de desarrollo sostenible —que evalúa los ingresos, la escolaridad, el acceso a servicios básicos de la población— y la tasa de muertes en exceso durante la crisis sanitaria. Del Gráfico No.3 se desprende que aquellos países que tienen una peor posición relativa respecto a este índice experimentaron las mayores tasas de mortalidad durante la pandemia.  Vemos pues que a mayor pobreza, menor acceso a servicios básicos, menor escolaridad, mayor probabilidad de morir a causa de la pandemia.

Gráfico 4—Contagios y muertes acumuladas por COVID-19: Proporción (%) de América Latina y El Caribe del total mundial

Fuente: CEPAL, 2021.

No es fortuito, por lo tanto, que América Latina, siendo una de las regiones más desiguales del mundo, la que más concentra riqueza e ingresos entre los percentiles más altos, pese a ocupar únicamente el 8% del total de la población mundial, haya registrado el 30% de las muertes por Covid-19 en el mundo, y cerca del 19% del total de contagios. Cifras que muestran claramente el impacto desproporcionado que vive la región en función del tamaño de su población, como consecuencia un histórico problema de desigualdad.

La pandemia operó en realidad como el gran ‘desigualador’, al ampliar y profundizar todo tipo de desigualdades (económicas, de género, sociales), que ya venían golpeando a la región. Esto se puede explicar, por un lado, debido a los legados estructurales-institucionales, y, por otro lado, por las decisiones tomadas en materia de política llevada a cabo por los gobiernos.

¿Se puede esperar una recuperación en forma de V en un mercado libre?

La tesis liberal sostiene que las crisis son periodos en los que las empresas de baja productividad (menos eficientes), así como aquellas con menor capacidad de innovación y adaptación frente al nuevo entorno, son expulsadas del mercado a un ritmo más rápido, de modo que los recursos (productos y factores de producción) son reasignados a sus contrapartes más innovadoras y productivas (Caballero y Hammour 1994). Esta reasignación sería por tanto productiva, ejerciendo un efecto contra-cíclico conocido como “efecto de limpieza”. Este efecto garantizaría una mejor eficiencia de asignación en el periodo expost crisis, facilitándose así una recuperación robusta. Para que las empresas puedan reaccionar de forma rápida ante el choque externo, sería esencial que los mercados sean lo más flexibles posible, sobre todo el mercado laboral.

Sin embargo, el registro empírico apunta en un sentido opuesto. Al analizar la crisis profunda y prolongada que vivió Portugal entre los años 2008 y 2013, se puede apreciar que este “efecto de limpieza” no tuvo lugar, o al menos no en la medida vaticinada por los modelos liberales. De hecho, los resultados presentados por Carreira et al. (2021) sugieren que las recesiones profundas son principalmente períodos de ‘destrucción contra productiva’, más que de ‘destrucción creativa’. Durante las crisis se agravarían las restricciones financieras, la incertidumbre estructural, los incentivos perversos y las externalidades negativas, poniendo en desventaja sobre todo a las pequeñas y medianas empresas. Las estimaciones de Carreira et al. (2021) muestran que empresas productivas, pero financieramente restringidas, enfrentaron un mayor riesgo de salida. Por otro lado, aquellos proyectos más innovadores, al requerir más recursos y conllevar más riesgo, enfrentaron mayores dificultades para acceder al financiamiento en plena contracción económica.

Adicionalmente, frente a la posibilidad de una bancarrota sistémica, y para proteger sus propios balances contables, los acreedores adoptan un comportamiento preventivo, prefiriendo salvarse a sí mismos mediante el refinanciamiento de deuda con más deuda. En consecuencia, a pesar de que la productividad y la innovación en efecto cumplen un papel crítico en la reasignación de los recursos durante las recesiones, los fenómenos pro-cíclicos arriba enunciados (y sobre todo las restricciones financieras y el comportamiento preventivo), terminan imponiéndose, agudizando las recesiones (Carreira et al., 2021).

Son entonces las variables capital y liquidez las que juegan un rol fundamental a la hora de acceder al mercado crediticio (Miller y Stiglitz, 2010). Por ende, sin una intervención pública, lo más probable es que durante las crisis los mercados se terminen concentrando más en favor de empresas con bolsillos profundos. Es decir, empresas de gran capital y vastos recursos financieros. Las políticas destinadas a proteger el empleo, previniendo la bancarrota de las empresas, resultan esenciales en periodos de contracción económica. Se protege así tanto la oferta como la demanda (empleo y consumo).

En la misma línea, la tesis neoliberal, y el subyacente aparato neoclásico, ha sostenido que, con precios y salarios flexibles, los cambios de la demanda no inciden sobre la producción y el empleo. Si caen los ingresos y cae el consumo (como sucede en las crisis), automáticamente esto se debe traducir en una reducción generalizada de los precios. Por tanto, la caída del consumo no tendría una afectación sobre la producción real. En tal escenario, cualquier política encaminada a sostener el consumo de las familias afectaría la eficiencia de la asignación e incrementaría los precios.

No obstante, el registro empírico demuestra que la demanda existe (Lavoie and Stockhammer, 2013). Los precios no se ajustan de forma instantánea, hay poder de mercado y comportamiento preventivo. En consecuencia, las empresas pueden disminuir su producción, en lugar de bajar el precio, para reaccionar más rápido en el momento en que cambien las condiciones de la demanda (Lavoie, 2014).  Como resultado, los cambios en el consumo generan cambios reales en nivel de producción. La caída de los ingresos de los trabajadores y trabajadoras, que son también consumidores, provocan entonces contracciones de la producción, generándose de este modo un círculo vicioso, en donde el desempleo induce una mayor caída de la producción y luego un mayor desempleo. Es fundamental en las crisis proteger el consumo y el empleo, para de esta manera contrarrestar los aumentos en desigualdad, a la vez que se protege la recuperación económica (Lavoie y Stockhammer, 2013).

Por otro lado, para entender cómo operan los mercados en tiempos de crisis, es esencial incluir en el análisis el funcionamiento real del mercado laboral, el cual en la práctica se aleja de cualquier noción de ‘competencia perfecta’. Al respecto, la tesis liberal parte de la premisa de que empleadores y trabajadores no tendrían influencia sobre la determinación de las remuneraciones (i.e., competencia perfecta). Por ello, se asume que los trabajadores ganan exactamente lo que aportan en el proceso productivo. No obstante, evidencia bien documentada muestra que el desempleo involuntario, la información incompleta y los costos de traslado brindan influencia al empleador sobre la determinación de los salarios (Nieto-Carrillo 2021). En consecuencia, los salarios no son iguales a la productividad de los trabajadores. Existe extracción de riqueza, extracción de renta de los trabajadores. Se vuelve esencial entonces una intervención estatal mediante políticas que fomenten el empleo pleno y digno, de manera que se propenda a una verdadera equiparación entre remuneraciones y productividad. Al mismo tiempo, la reducción de los márgenes de extracción de riqueza fortalecerá el crecimiento y la generación de empleo (Stiglitz, 2016).

La situación de América Latina es aún más compleja para la clase trabajadora, ya que la falta de actividad productiva real empuja a gran parte de la fuerza laboral al desempleo, el subempleo y la informalidad, lo cual coloca en una condición más frágil a los trabajadores a la hora de establecer los salarios, sobre todo, a aquellos con menor nivel de calificación. A ello se debe sumar que gran parte del desarrollo tecnológico de los últimos años ha estado orientado a la creación de empleos precarizados, como los asociados a las plataformas digitales de intermediación, lo cual aumenta los márgenes de extracción de riqueza. En mercados libres y flexibilizados, el rentismo y la explotación son la regla (Stiglitz, 2019).

En un escenario de crisis, de mayor desempleo (involuntario), así como de mayor subempleo e informalidad, la situación es aún peor, puesto que el poder de negociación de los trabajadores se deteriora todavía más. En momentos de alta incertidumbre y menores posibilidades de acceder a una plaza laboral, es probable que los trabajadores estén dispuestos a aceptar “lo que sea”. Es decir, su poder de negociación es prácticamente nulo. Este tipo de medidas terminan por aumentar la desigualdad, afectando el empleo, la desigualdad y la recuperación económica.

¿Preservar la vida o preservar la economía?

 Frente al supuesto (y falso) dilema de “¿preservar la vida o preservar la economía?”, que defiende el canon neoliberal, existen otros enfoques que sostienen que la vida es la variable más importante no solo en términos humanos, sino para la propia economía (Phillip, Ferguson, y Mallery 2020; Storm 2021). Las mismas políticas que sirven para proteger la vida, sirven para preservar la recuperación económica. El combate de la enfermedad, la protección de los más vulnerables y la mitigación del aumento de la desigualdad y pobreza, permite asegurar las condiciones para una recuperación robusta, protegiendo el consumo de las familias y aliviando los problemas de liquidez de las empresas —incluyendo el copago de salarios—, tal como lo hicieron algunos países de América Latina y Europa. En términos tanto de justicia social como de eficiencia, el ajuste debía ser asumido en mayor medida por los sectores más ricos y con mayores ingresos. Esto es tanto justo como eficiente. Hacer que los que más riqueza tienen sean los que más aportan al impacto de la crisis en términos económicos (Toporowski and Jump 2020).

La evidencia empírica en efecto muestra que aquellos países que más recursos han destinado durante la crisis, como estímulos fiscales, al apoyo de las familias y las empresas registran las menores tasas de mortalidad (ver gráfico Nº5). En términos de recuperación económica para América Latina, se observa además que existe una relación positiva entre el estímulo fiscal y la fuerza de la recuperación económica esperada para el año 2021 (ver gráfico No. 6). En los países que han destinado recursos fiscales, para el apoyo de familias y empresas, en proporciones arriba de la media, se anticipan tasas de crecimiento superiores a la del promedio regional.

Queda claro que el estímulo fiscal sirve tanto para disminuir el impacto de la crisis, como para proteger la vida, disminuir la desigualdad y garantizar una recuperación económica más robusta.

Gráfico No. 5: Gasto público adicional versus muertes (acumuladas) confirmadas por Covid-19 por cada 100,000 habitantes

Fuente: Storm, 2021.

Gráfico No. 6: Relación entre estímulo fiscal y crecimiento económico relativo en 2021 (América Latina)     

Fuente: FMI. Estimaciones propias.

¿Cómo abordaron la crisis por Covid-19 los Estados de América Latina? Argentina y Ecuador en perspectiva comparada

A continuación revisaremos las principales acciones llevadas a cabo por dos modelos contrapuestos de gestión público-estatal, a través del estudio de casos Argentina y Ecuador. Por un lado, se puede apreciar un modelo de gestión estatal con enfoque de derechos y con una orientación incluyente e inclusiva (caso Argentina), por otro lado, a un modelo de gestión privatista, de corte neoliberal, con una fuerte deriva necropolítica (caso Ecuador).

La tesis neoliberal en boga en gran parte del planeta sostiene la necesidad de reducir el Estado, ya que estos no serían capaces de coordinar a las sociedades, o regular los procesos económicos por medio del mercado. Esta tesis que afirma que tanto su arquitectura, como los cuantiosos recursos que maneja, son ineficientes, y por lo tanto, que son un obstáculo para el desarrollo económico. En lugar de agrandar y robustecer sus capacidades, el neoliberalismo plantea reducirlo, al punto de que opere únicamente como el garante de las relaciones económico-capitalistas (Evans, 1996).

Sin embargo, la pandemia puso de relieve la importancia que tienen los Estados, sobre todo en América Latina, para gestionar una crisis de envergadura como la que estamos atravesando. Como nunca antes en muchos países, incluso en aquellos con una larga trayectoria neoliberal, como Perú, se activaron las maquinarias estatales-keynesianas (Ramírez et al., 2021), para atacar y enfrentar la crisis (la excepción sin ninguna duda ha sido Ecuador).

En medio la crisis el Estado surgió como el gran regulador del orden social, como el actor protagónico, capaz de articular las prioridades en función del bienestar colectivo, el que puede establecer metas comunes y coordinar a la sociedad, a través de una adecuada gestión de recursos, en articulación con otros poderes y con otras instituciones (Lechner, 1997). En este sentido, lejos de constituir un bloque institucional monolítico, que cumple las funciones ligadas a la reproducción del capital y el refuerzo de los intereses de las clases dominantes, el Estado puedeestar más o menos- abierto a los intereses y estrategias de las distintas fuerzas sociales, dispuesto a llevar adelante proyectos emancipadores, o por el contrario, anti-democráticos.

Cabe considerar de igual forma, que los legados normativos, las herencias institucionales, o las formas de representación política -configuradas históricamente-pueden funcionar a modo de “selectividades estratégicas” (Jessop, 2016), que se incrustan en el Estado, ante las cuales, tanto los diferentes gobiernos, como los agentes sociales y las elites, deben hacer frente para poder ejercer una influencia sobre él.

El estudio del comportamiento del Estado requiere considerar las siguientes dimensiones analíticas:

  • En primer lugar, la trayectoria de la gestión pública a lo largo del tiempo, la dependencia a un legado, o a una institucionalidad consolidada históricamente, que no puede ser fácilmente reversible en el corto plazo, así exista la “voluntad política” de un nuevo gobierno. Esto se conoce como “path dependence”, es decir, la dinámica provocada por un fenómeno en un momento determinado, que se reproduce a sí mismo, incluso, en ausencia del fenómeno original que le dio curso, tornándolo irreversible en el corto plazo.  En América Latina, por ejemplo, décadas de afectación y reducción de lo público o del Estado, han generado consecuencias directas sobre el orden social, que difícilmente pueden ser alteradas, a pesar de la incidencia de gobiernos que están dispuestos a robustecer y activar la maquinaria estatal.

  • En segundo lugar, se debe tener en cuenta a los tipos de élites y su orientación hacia lo público: qué tipo de élites nacionales o regionales tiene cada país y cómo estas élites se relacionan con el Estado. América Latina es el escenario por excelencia de la influencia desmedida de las elites económicas sobre el Estado, para conservar las decisiones públicas cercanas a los intereses privados.

  • En tercer lugar, cabe tener presente el signo político-ideológico de los proyectos gubernamentales que -en un momento determinado- ocupan el terreno estatal. Si bien la “dependencia de la trayectoria” es una variable que atraviesa y determina los procesos y decisiones políticas, existe cierto margen de acción para llevar adelante transformaciones sociales.

Respuestas estatales: Argentina y Ecuador

En el caso de Argentina, el gobierno de Alberto Fernández y Cristina Fernández de Kirchner comenzaron su gestión en diciembre 2019, a tan solo 3 meses de iniciarse la pandemia, en un contexto socio-económico sumamente deteriorado, como legado del gobierno –neoliberal- de Mauricio Macri, que dejó como resultado un aumento considerable de la pobreza, el desempleo y la desigualdad. A esto hay que añadir un proceso de híper-endeudamiento orientado, por un lado, a sostener las transferencias de riquezas al gran capital, y por otro lado, a garantizar la fuga de capitales (Merino, 2020: 30). La deuda pública pasó a representar más del 85,5% del PIB, cuando en diciembre de 2015, antes de la asunción de Macri, era del 48% (op. cit, 2020).

Fernández tuvo que gestionar la crisis de la pandemia en un país que a lo largo de su historia, se caracterizó por erigir sistemas de protección social públicos, orientados a beneficiar a las mayorías, como es el caso de la salud y educación. Este legado institucional que pervive por más de sesenta años, sumado a las medidas adoptadas por el gobierno de Fernández, contribuyó a que la crisis sanitaria no sea tan dramática como en otros países.

En el caso de Ecuador la pandemia se presentó en el gobierno de Lenin Moreno, quien llevaba 3 años en el poder, desde donde implementó un modelo de corte neoliberal. Su gobierno operó para que las elites económico-financieras incidan de modo directo en el terreno estatal, así como en la toma de decisiones públicas. Con su llegada al poder se concretó la “captura estatal” por parte de los grupos de poder, a través de distintos mecanismos (como puertas giratorias y lobbys), aupados en una disposición gubernamental autoritaria y represiva, con las cuales llevó adelante el ajuste neoliberal, así como la confrontación violenta frente a las resistencias sociales a las mismas.

La captura estatal por parte del gobierno de Moreno se puede apreciar en la composición del gabinete presidencial, con un claro sesgo empresarial. Tras la consulta popular de febrero 2018 y los debates de la llamada Ley Trole 3, las principales carteras de gobierno fueron asumidas por los representantes de las Cámaras de Comercio y de grandes empresas exportadoras, en carteras como economía y finanzas, comercio exterior y trabajo. Uno de los paradigmas de esta captura ha sido el Ministerio del Trabajo con su ministro, Raúl Ledesma, cuya vinculación con el sector empresarial bananero era evidente (su padre era el Director de la Asociación de Exportadores de Banano del Ecuador). Desde este Ministerio se generaron reformas en medio de la pandemia, que se concretaron en la mal llamada Ley Humanitaria, que sirvió para proteger los intereses de las empresas, en detrimento de los trabajadores.

Las diversas políticas pro-empresariales adoptadas por Moreno arrojaron un saldo negativo para las condiciones sociales y los derechos humanos de la población. Entre el 2016 y el 2019 Ecuador arrojó a 1 millón de personas a la pobreza y a más de 98 mil personas a la pobreza extrema (Guamán y Stoessel, en prensa).

Cuadro No. 1. Tipo y número de medidas adoptadas en Argentina y Ecuador frente al Covid-19

Fuente: CEPAL. https://repositorio.cepal.org/bitstream/handle/11362/46753/1/S2100055_es.pdf

En el cuadro No. 1, se observa cómo el gobierno de Alberto Fernández (Argentina) adoptó un conjunto considerable de medidas (34), frente al bajo intervencionismo estatal de Ecuador (12 medidas). Argentina aplicó distintos tipos de políticas públicas, como transferencia monetaria, transferencia en especies como alimentos y medicamentos, servicios básicos, facilidades de pago y fijación de precios. En términos cuantitativos, se puede apreciar un robusto activismo estatal por parte del Estado      argentino, frente al escaso accionar del Estado ecuatoriano para llevar adelante medidas en beneficio de las personas.

A continuación, en el cuadro No. 2, se puede observar las transferencias monetarias dirigidas al sector de la economía informal o al colectivo de personas desempleadas.  Argentina llevó adelante seis distintas medidas para paliar los efectos sobre los trabajadores informales, sobre todo, el Ingreso Familiar de Emergencia (IFE), política que trató de preservar el empleo, el salario y el consumo de las familias y que además en términos de duración, se extendió durante más de 12 meses.

Cuadro No. 2. Argentina y Ecuador: transferencias monetarias para trabajadores informales (al 30/8/2020)

Fuente: CEPAL. https://repositorio.cepal.org/bitstream/handle/11362/46753/1/S2100055_es.pdf

Ecuador implementó tan solo una medida para paliar los efectos negativos sobre los trabajadores informales o desempleados, este fue el “Bono de Protección por Familia de Emergencia Sanitaria” (60 Usd), entregado por un período de tan solo 2 meses. Estas medidas están directamente relacionadas con los legados estructurales que forman parte de la estatalidad.

En el caso de Argentina, los recursos provienen sobre todo del Tesoro Nacional y del Fondo Nacional de las Artes (recursos dirigidos a los trabajadores de la cultura), desde donde se generaron políticas específicas para los trabajadores (ver cuadro No. 3).

Cuadro No. 3. Fuentes de financiamiento de las medidas, Ecuador y Argentina (2020)

Fuente: CEPAL. https://repositorio.cepal.org/bitstream/handle/11362/46753/1/S2100055_es.pdf

En el caso argentino, las fuentes de financiamiento provinieron también del Sistema de Jubilaciones y Pensiones, así como del Fondo de Garantía de Sustentabilidad del Sistema Previsional. Se observa que en el caso de Argentina estas medidas, especialmente el IFE, constituyen casi el 60% del salario mínimo, mientras que el bono desarrollo en Ecuador, que se otorgó en dos meses, solamente consistió en el 15% del salario mínimo.

En el caso de Ecuador, se observa que la fuente principal de financiamiento provino de los préstamos del Banco Mundial y el FMI, es decir, fueron los organismos multilaterales de créditos los que facilitaron los préstamos al Ecuador, para llevar a cabo las medidas de política pública que terminaron por profundizar la dependencia y la falta de soberanía del país andino. El sometimiento del país a los organismos de crédito internacional, deja ver la deriva necropolítica del Estado durante el gobierno de Moreno, al preferir infligirse medidas de ajuste estructural.

Argentina se ubica entre los países que más invirtieron en gasto público, con casi un 6% del PIB, mientras que el Ecuador está más abajo, con un 4,2% (gráfico Nº4).  En materia de conectividad y de brecha digital, en Ecuador el 90% de la población del quintil 1 -es decir de menores ingresos-, no tienen acceso a conexión, mientras que en el caso de Argentina (y Chile) ese porcentaje es del 30% La conectividad durante la pandemia se convirtió en otro de los elementos que profundizó las brechas de la desigualdad.

Gráfico No. 4. Gasto público comparativo en América Latina

 

Fuente: CEPAL: https://www.cepal.org/es/temas/covid-19

En materia de políticas de salud, se puede apreciar en el cuadro comparativo No. 5, que Argentina antes de la pandemia poseía 19 camas de cuidados intensivos (UCI) por cada 100.000 habitantes. Luego de la pandemia pasó a 25.8, gracias a una intervención vigorosa del Estado para mejorar el sistema sanitario. Ecuador cuenta con tan solo 2,7 camas de UCI por cada 100.000 habitantes, lo cual muestra un sistema de salud sumamente frágil, que se vulneró aún más, durante el gobierno de Moreno, en vista de la reducción al presupuesto en salud y educación.

A esto hay que añadir el pago de la deuda externa. Ecuador fue el único país en América Latina que continuó pagando sus obligaciones financieras con los organismos multilaterales de crédito, incluso a pesar de que FMI había comunicado públicamente que no era necesario que los países más vulnerables sigan enfrentando estas obligaciones financieras. El organismo ofreció una prórroga[1] para que se puedan atender las diferentes contingencias generadas por la pandemia. Ecuador por su parte no acató estas recomendaciones, decisión con la que golpeó aún más la grave situación social y económica de los ecuatorianos. Ecuador y Brasil podrían considerarse ejemplos paradigmáticos del neoliberalismo-necropolítico, en tanto forma gubernamental de (des)gestionar la pandemia[2].

En materia legislativa, Argentina aprobó varias leyes dirigidas a palear los efectos de la crisis.  Así tenemos la Ley Nacional N° 27.555 de Teletrabajo, para quienes prestan servicios de manera remota. Ese proyecto negado en su momento por parte de los empleadores, actualmente forma parte del plexo normativo laboral argentino y suele ser de referencia internacional, ya que reconoce el derecho de los trabajadores a la desconexión digital, y la obligación de los empresarios de cubrir los gastos en concepto de insumos laborales. Esta conquista social fue posible gracias al trabajo de los sindicatos argentinos, que tienen una larga trayectoria de movilización y lucha en pro de los derechos laborales y de mejoras en las condiciones de trabajo.

De igual manera, luego de varios meses de tensiones y resistencias de los sectores dominantes (como la Sociedad Rural, y el partido político liderado por el ex presidente Mauricio Macri), se aprobó la Ley de impuesto a las grandes fortunas, que consiste en un impuesto extraordinario, que grava a 9.000 personas -las más ricas del país-, medida con la que Estado esperaba recaudar aproximadamente 2.500 millones de dólares para hacer frente a la crisis sanitaria, evitando así que el peso de la crisis no recaiga en los sectores populares.

Por último Argentina aprobó la Ley de acceso a la interrupción voluntaria del embarazo, que fue una demanda histórica de los movimientos de mujeres y los movimientos feministas. Esta Ley logró aprobada en 2021 posee un claro enfoque de derechos. Si bien esta normativa no responde a la batería de medidas adoptadas para paliar la emergencia sanitaria, constituye un hito, que muestra el resultado de una larga e histórica lucha social.

En Ecuador también se aprobaron una serie de leyes que van a contramano de una política activa de respeto a los derechos sociales y humanos. La más representativa es la mal llamada Ley de Apoyo Humanitario [3], aprobada por la Asamblea en junio del 2020. En esta Ley se vio claramente la fuerte influencia de los sectores de las élites económicas, sobre todo de ciertos ministros que provenían del sector privado.  En este caso, por ejemplo, el ex ministro de Trabajo, Raúl Ledesma, quien provenía del sector bananero y como ministro de trabajo implementó una serie de regulaciones precisamente para flexibilizar los contratos laborales. La Ley Humanitaria, entre otras cuestiones, dejaba vía libre para que empresarios y trabajadores establecieran de “mutuo acuerdo” las condiciones laborales, con la finalidad de preservar las fuentes de trabajo y garantizar estabilidad laboral. Asimismo, creó el contrato especial emergente (un contrato de duración determinada de un año), y redujo la jornada de trabajo por eventos de caso fortuito o fuerza mayor a voluntad del empleador, hasta un máximo del 50%, con disminución proporcional de salario (Guamán y Stoessel, en prensa).

Esta Ley se intentó aprobar años anteriores, pero el contexto de la pandemia y el contexto de la desmovilización aupado por la declaración del estado de excepción, permitió que fuera aprobada, sin el apoyo de los sectores sindicales y populares. Esta Ley sigue vigente hasta el día de hoy, y ya se están viendo los efectos precarizadores y profundizadores de desigualdades a través de la flexibilización laboral.

También por ese entonces se aprobó también la Ley Ordenanza y Finanzas Públicas, que buscaba controlar que el Estado no pueda avanzar en un déficit fiscal y que no pueda contraer más deuda, eso implica reducir las capacidades del estado, achicar el estado, y delegar funciones del Estado hacia el sector privado.

Conclusiones

Este texto abordó la relación entre Estado, necropolítica y desigualdades, mediante un análisis comparativo de dos modelos contrapuestos de gestión pública-estatal de la crisis, representados en los casos de Argentina y Ecuador. Los gigantescos daños y perjuicios ocasionados por el Covid-19 en materia de salud física y mental, economía y trabajo, y reproducción de las desigualdades, ponen de manifiesto la necesidad imperiosa de una profunda revisión del rol de los Estados, de las políticas estatales y de las tesis que circulan medáticamente en torno al lugar que debe ocupar el Estado y (en) la economía.

La crisis pandémica exacerbó las desigualdades sociales, raciales y de género, consecuencia de un sistema económico profundamente injusto. La pandemia ha evidenciado la importancia que tiene el Estado a la hora de garantizar los derechos básicos de la población, como la salud, así como para disminuir el golpe económico de la crisis. La gestión de la crisis y sus consecuencias no puede recaer en los más desposeídos. La preservación de la vida y la mitigación de los efectos económicos de la crisis requieren, como punto primordial, la protección de los más vulnerables. Es allí donde los Estados pueden hacer una diferencia. En este sentido, la tesis de que la “única alternativa” es el neoliberalismo necropolítico es falaz.

Este análisis ha mostrado que los dilemas entre eficiencia e igualdad, preservación de la economía o de la vida, que han querido imponerse desde un credo (neo)liberal, son ficticios. No existe un trade-off entre igualdad y crecimiento, o entre proteger la vida y preservar la recuperación económica. Una adecuada intervención pública permite, al mismo tiempo, mitigar los efectos de la crisis sobre la desigualdad, la pobreza, el empleo, el crecimiento y reducir la tasa de mortalidad.

En el caso de los países gobernados por el modelo neoliberal, como el caso de Ecuador explorado en este texto, se percibe un miedo al presente y al futuro. Los sectores menos favorecidos apenas pueden sostenerse con su salario. En un mercado informal, en donde son fácilmente reemplazables, se les han retirado incluso los subsidios y las ayudas sociales, necropolítica que golpea a los más vulnerables. En un escenario de neoliberalismo-necropolítico, de ajuste económico motorizado por las elites que lograron capturar el Estado, la ganancia de los sectores acaudalados se sustenta en la precarización del trabajo (y del aumento del desempleo involuntario), y no en la sofisticación de los procesos productivos. Estos sectores no han sido capaces de agregar ciencia, tecnología e innovación para la diversificación de una producción con valor agregado. Todas estas condiciones de trabajo flexible restringen el auto-desarrollo, y la auto-realización. Trabajadoras y trabajadores se encuentran expuestos cotidianamente a los cambios de las condiciones de trabajo, a la restricción salarial y a la eventualidad de la explotación laboral. La retórica neoliberal de la necropolítica señala que los pobres, los inmigrantes y los desempleados son pobres porque quieren, por “no esforzarse lo suficiente”. Los ciudadanos y ciudadanas en este escenario viven el abandono a su suerte, con el desmantelamiento de las políticas sociales llevadas a cabo con las políticas de ajuste que han ahondando aún más sus dificultades.

Por último, otras dos dimensiones son clave. Por un lado, la correlación de fuerzas que puede analizarse a partir de la “captura del Estado”. ¿Hasta qué punto y bajo qué condiciones los Estados son autónomos para llevar adelante modelos de bienestar, o por el contrario, son permeables a que grupos poderosos -como las élites económicas- controlen áreas del Estado en su favor?  Por otro lado, las resistencias sociales ante esos modelos de gestión neoliberal con rasgos de necropolítica. Cabe recordar al filósofo Mbembe cuando dijo: “Cuando el poder brutaliza el cuerpo, la resistencia asume una forma visceral”. ¿Qué condiciones democráticas deberían existir para que pueda darse esa lucha social encaminada a frenar el avance de este necropolítico modelo de gestión? No se trata de impugnar la indignación, sino de encauzarla colectivamente para proponer proyectos emancipatorios que no terminen alimentando salidas autoritarias.

Notas

1 https://www.latinobarometro.org/lat.jsp

2 Mbembe Achille (2011): “Necropolítica”. Ed. Melusina. España.

3 https://www.dw.com/es/fmi-aprueba-un-alivio-de-deuda-para-25-pa%C3%ADses-ante-crisis-por-coronavirus/a-53112465

4 Ribeiro Castilho, Daniela y De Souza Lemos, Esther, “Necropolítica e governo Jair Bolsonaro: repercussões na seguridade social brasileira”, Revista Katálysis, 24 pp. 269-279, 2021. Ramírez Gallegos, Franklin, Vizuete, Daniel y Bermejo, Alfonso, op.cit, nota 38.

5 Ley Orgánica de Apoyo Humanitario para Preservar el Empleo, Regular los Despidos y otras Medidas Sociales y Económicas lunes 22 de junio del 2020. Suplemento del Registro Oficial No 229.

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