EL CASO COLOMBIANO

EL TRATADO DE LIBRE COMERCIO: ¿SOLO ESO?


Por Ernesto Samper Pizano

El principal problema del Tratado de Libre Comercio (TLC) es precisamente ese: que solo es un tratado de libre comercio para organizar el reparto de los mercados americanos y, en nuestro caso, el de Colombia con los Estados Unidos. No se trata entonces de un acuerdo de “geometría variable” como los que han desarrollado el marco de la integración europea ni tampoco de crear, siguiendo el modelo de la integración asiática, unos escenarios permanentes de concertación entre los Estados y los empresarios para enfrentar la internacionalización de sus economías; lo que se busca, simple y sencillamente, es acordar unas rebajas de aranceles, definir unos mecanismos de solución de controversias, asegurar el reconocimiento de la propiedad intelectual y profundizar en la apertura de sectores tradicionalmente cerrados en nuestra economía como el de las comunicaciones.


Para que fuera un verdadero “acuerdo de integración”, el Tratado debería contener disposiciones relativas al desmonte de los subsidios agrícolas que hoy favorecen la producción agropecuaria norteamericana y canadiense; proponer la reducción de las asimetrías sociales y geográficas que caracterizan la región a través de la creación de fondos de cohesión para nivelaciones agrícolas y de infraestructura, como los que han permitido que los países europeos más atrasados le sigan el paso a los más desarrollados; contener cláusulas para regular la libre circulación de capitales que ya produjo dos graves crisis globales en Brasil y México; preocuparse del acceso de nuestros países a la tecnología que hoy se nos pide reconocer incondicionalmente; abogar por una mayor libertad en la circulación de los trabajadores que hoy están remesando a sus países recursos que convierten su contribución en el segundo renglón de exportación del hemisferio; abogar por visas para los microempresarios de las innumerables PYMES latinoamericanas que quieren hacer negocios con el Norte.


Si quisiera ir todavía más lejos, podría crear una organización mínima para soportar decisiones hemisféricas, coordinar políticas macroeconómicas, dirimir controversias y actuar como “bloque” en las negociaciones mundiales de inversión y comercio que hoy comienzan a surtirse en la Organización Mundial del Comercio. Pero no nos hagamos ilusiones: el TLC no es un Tratado de Integración; es sólo eso y nada mas que eso: un tratado del libre comercio.


Es claro, a pesar de lo anterior, que no podemos quedarnos estáticos frente a una realidad incuestionable, tenemos que prepararnos para esta nueva etapa de internacionalización que se abrirá con la suscripción del Acuerdo. Lo primero es saber si estamos preparados internamente para el reto de competitividad que nos plantea y que nos obliga a definir un claro orden de prioridades a través de una “Agenda Interna,” en relación con ciertas temas como la necesidad de un mejor equipamiento tecnológico, la construcción de infraestructura, la informatización de nuestros sistemas, la financiación de nuevas cadenas productivas y la capacitación masiva de nuestros jóvenes, para solo mencionar algunos aspectos relevantes.


Se trata de una agenda paralela que prepararía al país para asumir los desafíos del TLC y evitar una frustración parecida a la que se vivió con el denominado proceso de “apertura económica”, al comenzar los años noventa, cuando la ausencia de un políticas claras en materia de selectividad y gradualidad y la ausencia de una concertación previa, convirtieron lo que habría sido una gran oportunidad para empezar a globalizar la economía colombiana, en una histórica frustración. Todo parece indicar que a pesar de los esfuerzos del gobierno nacional, las negociaciones del TLC van mucho mas rápido que los cambios contenidos en la agenda interna.


Reseñadas estas cuestiones de “fondo” conviene ahora detenerse para examinar la estrategia de negociación que debería seguir Colombia de cara al TLC. El país no debe reducir su reracionamiento internacional al tratado comercial con los Estados Unidos; la CEPAL ha hablado de la necesidad de una política de “regionalismo abierto” que nos permita avanzar, de manera simultanea y coordinada, en distintos frentes de integración externa. Esta forma de apertura multilateral le permitiría al país fortalecer, con vocación de futuro, sus lazos comerciales con el Pacífico, afianzar sus relaciones con Europa a partir de la reconstrucción del diálogo político, consolidar su alianza estratégica andina y propiciar la apertura de un escenario suramericano de negociaciones resultante de un acuerdo entre la Comunidad Andina y el MERCOSUR que no puede quedar reducido a simples declaraciones retóricas.


Es claro que la conformación de un bloque suramericano para la negociación del ALCA nos hubiera permitido avanzar en los denominados “temas sensibles” como la reducción de los subsidios agrícolas o los compromisos en materia de propiedad intelectual ya mencionados; Brasil, empero, parece haber preferido un acuerdo bilateral con los Estados Unidos que incluiría para diferir estas materias a la mesa de Organización Mundial de Comercio que ejercer un liderazgo, dentro de la subregión, que hubiera permitido una productiva negociación por parte del bloque sudamericano. El caso de la Comunidad Andina es distinto.


La negociación del TLC no puede hacerse a costa del sacrificio del mercado andino que es, hoy por hoy, nuestro espacio de comercio más dinámico como lo prueba el hecho de que entre los años del 2003 y 2004 las exportaciones intracomunitarias crecieran un 58.5%, mientras que las exportaciones extracomunitarias lo hacían al 32.7%; tampoco podemos aceptar que una negociación simultánea, pero separada con algunos países andinos, como la que actualmente se lleva a cabo, se haga a costa de la exclusión de importantes socios comerciales, como Venezuela, cuyo comercio con Colombia, para la misma época, creció en 128.2%, lo cual contradice las temerarias afirmaciones de algunos funcionarios oficiales respecto a la posibilidad de reemplazar en el corto plazo el espacio de comercio venezolano. O de socios andinos como Bolivia cuyas dificultades políticas no son razón suficiente para que Colombia y los otros países comunitarios lo hagan a un lado de las negociaciones comerciales. El proceso actual está fracturando la Comunidad Andina, como lo demuestra el hecho de que se haya paralizado la aprobación del arancel externo común y los acercamientos para definir una política agrícola común en el área.


La homologación del proceso de negociación chileno con el de Colombia tampoco puede ser una buen referente si se tienen en cuenta las profundas diferencias que existen entre las dos economías empezando por sus grados de apertura, la distancia entre los aranceles colombianos y los de Estados Unidos, muy superior a la que existía con Chile cuando negociaron su acuerdo bilateral o el peso del sector agrícola en el producto bruto que resulta más significativo para el caso colombiano frente al de Chile.


Desaparecidas las posibilidades de llegar a una negociación suramericana, con la necesidad de preservar la unidad comunitaria andina de por medio y la dificultad de llevar un proceso paralelo al de Chile, el camino que nos queda es el de hacer valer la condición “especial” de la negociación del TLC con Colombia. Esta circunstancia particular empieza por entender que algunas de las “concesiones máximas” que se están haciendo a otros países del hemisferio en acuerdos similares, para nosotros son concesiones mínimas o, inclusive, regresivas. Así resulta de una simple comparación entre los beneficios arancelarios que recibimos hoy en el ATPDEA y la desgravación que hoy se ofrece hacia adelante; el hecho de que se incluyan unos ítems adicionales o que esta apertura se haga de manera más permanente no compensa para nada el que ahora tengamos que ofrecer una reciprocidad por lo que antes nos resultaba gratis; el costo fiscal de este cambio, según el DNP, será de US 800 millones anuales en menores impuestos. Algo parecido que sucede con la posibilidad de que “nos acepten” formas de regulación de capitales que estamos obligados a aplicar por la rígida legislación existente en materia de tratados internacionales sobre lavado de activos.


La renuencia del gobierno de los Estados Unidos para extender en el tiempo los beneficios del ATPDEA tiene además una importancia política que debe ser sopesada en medida en que la eliminación de estos beneficios de alguna manera conlleva la renuncia, por parte de Colombia, a una histórica conquista diplomática para que se reconociera, como lo hizo el ATPDEA y lo mantiene el sistema general de preferencias europeo, que la responsabilidad en la lucha contra el narcotráfico- que para Colombia tiene un costo del 4% del PIB anual-, debía ser compartida entre todos los países, particularmente con los países mayores consumidores de la droga. Si, como parece, va a prosperar el desmonte de estas que pueden considerarse más contraprestaciones que prerrogativas, el país debería explorar la manera de obtener un reconocimiento efectivo y objetivo por parte de los Estados Unidos respecto a la lucha que hoy libramos contra el narcotráfico y sus secuelas. Por ejemplo, fondos para la sustitución social de cultivos, la reforestación de las áreas fumigadas o el sostenimiento de la economía campesina flagelada por la violencia que financian los dineros de la droga.

Inclusive, se podrían estudiar la implantación de otros instrumentos alternativos y novedosos como el propuesto por la Universidad Nacional de Colombia para crear internacionalmente, bajo la sombrilla del principio de la corresponsabilidad que ha liderado Colombia, una “tasa retributiva” que distribuya los costos de la lucha contra la droga proporcionalmente entre los países productores y consumidores de la misma siguiendo la norma elemental de que “quien consuma, paga”.


Y no se trata de una pretensión chauvinista. En esta aspiración, Colombia contaría con aliados importantes como el Presidente del Comité de Relaciones Exteriores de la Cámara de Representantes de los Estados Unidos, Henry Hide, quien encabezó una comunicación reciente de varios congresistas donde expresaban su legítima preocupación porque las negociaciones agrícolas con Colombia, dentro de la negociación del TLC, pudieran golpear a los pequeños campesinos y deslegitimar así la presencia del Estado en las zonas de cultivos ilícitos.
Como “caso especial”, Colombia, también podría solicitar períodos de desgravación más amplios; adopción de normas de origen más flexibles que atenúen los problemas de llegada de inversionistas extranjeros y faciliten el aprovisionamiento de materias primas por parte de los empresarios colombianos; apoyos explícitos para la financiación de la Agenda Interna en especial lo que tiene que ver con programas de modernización de infraestructura, acreditación de títulos profesionales, formación de alianzas estratégicas internacionales para la conformación de redes productivas nacionales, equipamiento tecnológico e informático y financiación suficiente de nuevas estrategias sectoriales de crecimiento.


Finalmente, aunque es evidente que Colombia tiene un excelente equipo negociador y que sus esfuerzos por construir una Matriz de Asuntos e Intereses que le sirva de bitácora en la mesa de negociaciones ha sido encomiable, lo cierto es que en el desarrollo de la negociación misma se percibe una compartimentalización de intereses y aspiraciones que han comenzado a enfrentar de forma preocupante al sector privado, los entes territoriales débilmente representados y el propio Congreso de la República que todavía no tiene una posición clara al respecto La circunstancia evidente de que las rondas finales, incluido el debate legislativo del Acuerdo, deberán surtirse en tiempos electorales en Colombia puede complicar la discusión del Tratado y su tramitación a través del Parlamento. Si las rondas finales se dilataran hasta finales del presente año, seria preferible esperar las elecciones que pasaran las elecciones generales del 2006 para llevar el Tratado a consideración del Congreso a partir del 20 de Julio del año entrante.


Me permito ahora puntualizar algunas consideraciones sobre capítulos específicos de la negociación en curso que deberían ser examinados en el proceso de negociaciones del Tratado.

NEGOCIACIONES AGRÍCOLAS

El curso que llevan las negociaciones agrícolas no es satisfactorio al punto de que algunos piensan, con razón, que los compromisos que se podrían adquirir en este aspecto podrían violar principios constitucionales relacionados con la seguridad alimentaria. (Artículo 65 de la Constitución). La misma preocupación parece está contenida en el “Trade Preferent Act” de los Estados Unidos cuyo artículo 2002 establece que “la seguridad nacional solo puede estar sustentada por el crecimiento sostenido de su agricultura y de su industria”.


Cambiar alimentos nacionales “caros” por importados “baratos”, como lo proponen alegremente algunos libre mercadistas puede resultar en el largo plazo mucho más costoso que proteger la producción actual en previsión de lo que pueda suceder mañana con las negociaciones globales. Colombia, como otros países latinoamericanos, podría quedar en el peor de los mundos cuando, después de haber desmontado su estructura productiva alimentaria se vean forzados seguir importando alimentos pero a precios mucho más altos cuando los países industrializados agrícolas se vean obligados a desmontar su régimen de subsidios actuales por las fuertes presiones multilaterales en la OMC. En el caso andino, este escenario resultaría, cuando la región ya hubiera entregado, por cuenta de la negociación del TLC, su arsenal de armas de protección del sector agrícola como las franjas de precios, salvaguardias automáticas para la protección de cosechas, licencias previas y derechos compensatorios.


NEGOCIACIONES INDUSTRIALES

Colombia ha vivido en los últimos años, como otros países de la región, un severo retroceso en sus niveles de industrialización; la participación del sector en el producto bruto ha pasado del 17.2% en que se encontraba al comenzar los años 70 al 13.5% en el año 2002; es claro, entonces, que Colombia, como otros países latinoamericanos, se está” desindustrializando”. De allí la importancia de la negociación del TLC frente a las posibilidades de recuperar la posibilidad del crecimiento fabril.


Es importante, en primer lugar, entender que el problema de la negociación no tiene que ver con conseguir unos niveles generosos de “desgravación arancelaria” que, repito, ya tenemos tales como definir nuevas condiciones de acceso que permitan superar las barreras no arancelarias que hoy se oponen al ingreso de los productos colombianos al mercado de los Estados Unidos como cuotas de importación, medidas fitosanitarias, condiciones medioambientales, certificaciones unilaterales, disposiciones antidumping arbitrarias y muchas limitaciones federales. Estas barreras neoproteccionistas han llegado a representar más del 50% de los costos de importación para algunos productos industriales como confecciones y textiles.


Para muchas industrias colombianas resulta vital el mantenimiento de mecanismos extraterritoriales de promoción de exportaciones como los Planes Vallejos y las Zonas Francas, que no son contrarios a la norma sobre “Compensación y Subvenciones” de la OMC y que ya fueron aceptados en la reciente negociación del ALCA con los países centroamericanos. Afortunadamente, el Ministerio de Exterior de Colombia, ha encontrado una buena disposición por parte de los negociadores norteamericanos para aceptar estos beneficios. ¡En hora buena! Finalmente, está el asunto de la aplicación de salvaguardias para proteger la producción industrial frente a determinadas circunstancias especiales; esta medida de protección requiere la definición de un plazo suficientemente amplio para que Colombia perfeccione sus sistemas normativos y operativos de antidumping cuyo nivel técnico está muy por debajo hoy día, del nivel de los Estados Unidos.


PROPIEDAD INTELECTUAL

El reconocimiento de la propiedad intelectual, que protege el conocimiento y estimula la innovación, es una aspiración válida y legítima por parte de los Estados Unidos en la negociación del TLC. Existen, empero, algunas definiciones que deberían quedar incluidas en las negociaciones que actualmente se surten. La protección que Colombia otorgue en esta materia no debería exceder, en ningún caso, a la reconocida por la ADPIC en las negociaciones en la Organización Mundial de Comercio; el plazo de las patentes debe ajustarse al tiempo dispuesto por las normas andinas y en ningún caso podría aceptarse su retroactividad.


Colombia, como líder hemisférico en la protección de los derechos de autor, particularmente en materia editorial, debería obtener una reserva, similar a la que obtuvo Chile en su negociación, para la industria de producción de bienes culturales como libros, filmes y videos. Así mismo, debe hacer causa solidaria con la aspiración global para que se liberen de estos compromisos de protección intelectual los productos farmacéuticos que tengan incidencia en el tratamiento de pandemias globales como el Sida y el Paludismo, acompañar hasta el final la decisión regional de no ceder en el tema sensible de los agroquímicos y someter el tema de la importación de productos transgénicos, a las condiciones aprobadas en el Tratado de Bioseguridad de Cartagena.


A cambio de estas concesiones, el país debería exigir el reconocimiento del denominado conocimiento tradicional del cual forman parte la biodiversidad, el folclor, las artesanías y los modos tradicionales de cultivo. Siendo Colombia titular de un 12.5% de la biodiversidad del mundo, nuestra posición en las negociaciones debería ser muy enfática en la defensa de esta gran riqueza genética. Precisamos garantías sobre la no patentabilidad de especies vivas animales y vegetales y una voluntad firme y decidida contra el combate a la biopiratería que hoy adelantan, en medio de una gran impunidad, algunas empresas farmacéuticas.


SERVICIOS

En el mundo de hoy las ganancias las están haciendo los que venden y no los que producen. Esta posibilidad de vender se encuentra estrechamente vinculada con la propiedad del mercado de servicios que, en el caso concreto de los Estados Unidos, está sometido a todo tipo de restricciones de tipo federal y municipal que han aflorado durante la negociación del TLC con Colombia. La posibilidad que tengan los empresarios colombianos de actuar como proveedores federales de bienes y servicios, es materia crucial en la medida en que los mercados locales norteamericanos podrían ser mucho mas asequibles para su tamaño y posibilidades de mercado. Genera preocupación que más de diecisiete de estos Estados han anunciado que no suscribirán estos tratados bilaterales de comercio.


Para el caso de aquellas empresas que vendan servicios o actúen como contratistas para la construcción u operación de los mismos, debería pensarse en el establecimiento, entre los dos países, de una especie de “lista negra” para prohibir el acceso futuro de aquellas firmas que acudan a procedimientos ilícitos para obtener concesiones u ordenes de compras como sucedió recientemente en Costa Rica.


INVERSIÓN

La posibilidad ilimitada de realizar inversiones extranjeras en ciertos sectores como el de seguros podrían convertirse en un peligroso canal para “succionar” grandes cantidades de ahorros depositados en instituciones financieras, como los provenientes de los pensionados, que hoy respaldan distintos proyectos de fomento y desarrollo. Colombia no podría aceptar la imposición bilateral del Tratado Multilateral de Inversiones, que ya fue rechazado multilateralmente en la OMC; tampoco debería transigir en la sensible materia de poder regular la entrada y salida de capitales que es definitiva para el cumplimiento de sus compromisos internacionales en materia de control al lavado de activos provenientes de actividades ilícitas.


CLÁUSULAS LABORALES Y MEDIOAMBIENTALES

La “condicionalidad” derivada de exigencias laborales y medioambientales que afecta el libre flujo de la inversión y comercio debe ser rechazada en las negociaciones del TLC. El escenario natural para este tipo de discusiones es la OMC y los organismos multilaterales del sistema de Naciones Unidas. Los temas relacionados con la protección del medio ambiente deben inspirarse en los principios fundamentales que orientan el concepto de “desarrollo sustentable”; cualquier concesión en este sentido tendría que ser financiada por los Estados Unidos, como sería el caso de la reconversión de industrias contaminantes o la construcción “limpia” de obras públicas.


SOLUCIÓN DE CONTROVERSIAS

Finalmente, está el espinoso tema de la solución de controversias nacidas de la aplicación e interpretación del Tratado mismo. El carácter expedito de ciertos procedimientos para solucionar conflictos y controversias, como los arbitrajes, no pueden ser excusa para convertir estos mecanismos en la regla general y evadir la aplicación de las instancias judiciales nacionales, como lo ha definido la Corte Constitucional de Colombia en reciente jurisprudencia que debe examinarse. Los mecanismos de solución de controversias inversionista-Estado siguiendo los dictados del derecho consuetudinario anglosajón, ajeno totalmente a nuestra realidad jurídica, colocaría a los inversionistas colombianos en una evidente situación de desigualdad jurídica que debe evitarse. En aras de conseguir la misma agilidad, no sería conveniente renunciar a ciertas garantías ya obtenidas en la OMC, como procesos sumarios para dirimir diferencias y paneles arbitrales integrados por conocedores de las distintas materias controversiales para solucionarlas.

ernestosamper@corporacionescenarios.org