LA CIUDAD Y LA
NUEVA CIUDADANÍA
POR JORDI BORJA
La ciudadanía
es un status, es decir, un reconocimiento social y
jurídico por el cual una persona tiene derechos
y deberes por su pertenencia a una comunidad, en general,
de base territorial y cultural. Los "ciudadanos"
son iguales entre ellos, en la teoría no se
puede distinguir entre ciudadanos de primera, de segunda,
etc. En el mismo territorio, sometidos a las mismas
leyes, todos deben de ser iguales. La ciudadanía
acepta la diferencia, no la desigualdad.
La ciudadanía se origina en las ciudades, caracterizadas
por la densidad, la diversidad, el autogobierno, las
normas no formales de convivencia, la obertura al
exterior,... Es decir, la ciudad es intercambio, comercio
y cultura. No es solamente "urbs", es decir,
concentración física de personas y edificios.
Es "civitas", lugar del civismo, o participación
en los quehaceres públicos. Es "polis",
lugar de política, de ejercicio de poder.
Sin instituciones fuertes y representativas
no hay ciudadanía. El status, los derechos
y deberes reclaman instituciones públicas para
garantizar el ejercicio o el cumplimiento de los mismos.
La igualdad requiere acción pública
permanente, las libertades urbanas soportan mal las
exclusiones que generan las desigualdades económicas,
sociales o culturales. La ciudadanía va estrechamente
vinculada a la democracia representativa para poder
realizar sus promesas.
La democracia local, históricamente,
contribuyó al progreso de la democracia política
del Estado moderno. En los siglos XVIII y XIX se producen
los procesos de unificación de territorios
que mantenían formas de gobierno y status de
los habitantes diversos. Hay un proceso de universalización
de la ciudadanía. Ya no es un status atribuido
a los habitantes permanentes y reconocidos de las
ciudades, que puede ser diferente en una de la otra,
sino el status "normal" de los habitantes
"legales" del Estado Nación. La ciudadanía
vincula a la nacionalidad. Las revoluciones del siglo
XVIII, la americana y la francesa, se hacen en nombre
de los "ciudadanos", y la "nación"
es la comunidad de ciudadanos, libres e iguales, tanto
es así que los partidarios del dominio británico
o de la monarquía francesa no son considerados
"ciudadanos" sino "extranjeros".
Desde entonces hasta ahora corresponde al Estado Nación
tanto la determinación del status político-jurídico
del ciudadano como el desarrollo de las políticas
públicas y de las instituciones para darle
contenidos (derechos de asociación y elecciones,
sistemas públicos de educación, etc.).
La democracia representativa liberal
no garantiza por ella misma el ejercicio real de la
ciudadanía, ni parte, desde el inicio, de un
catálogo de derechos y deberes válidos
para siempre. Se dan, históricamente, dos procesos
constructores de ciudadanía: Ampliación
de los derechos formales de las personas (por ejemplo,
derechos políticos para todos, igualdad hombre-mujer,
etc.), y desarrollo de los contenidos reales de los
derechos y/o dar nuevos contenidos mediante políticas
públicas (por ejemplo, escuela pública
universal y sistemas de becas u otras formas de ayuda
para facilitar el acceso a la enseñanza no
obligatoria como la universidad, servicios de interés
general de acceso universal garantizado, como transporte
público o teléfono, etc.)
Los procesos de desarrollo de la ciudadanía
son procesos conflictivos, de diálogo social
y de formalización política y jurídica.
Estos procesos se pueden expresar en dimensiones diferentes,
especialmente tres:
Entre movimientos sociales e instituciones,
o con otros actores sociales, como por ejemplo, la
lucha por el sufragio universal sin limitaciones de
carácter económico o cultural, o de
género, los derechos de los trabajadores (huelga,
negociación colectiva, asociación).
Entre instituciones o sectores de los
aparatos del Estado, como entre parlamento y gobierno,
o de estos con el sistema judicial, o con corporaciones
político-profesionales, o Estado-Iglesia, etc.
Entre territorios, o más exactamente
entre instituciones o sectores del Estado y colectivos
sociales o culturales vinculados a territorios determinados
(así se incluyen nacionalistas y también
ciudades y colectivos étnicos marginados).
Una primera conclusión: la ciudadanía
es un concepto evolutivo, dialéctico: entre
derechos y deberes, entre status e instituciones,
entre políticas públicas e intereses
corporativos o particulares. La ciudadanía
es un proceso de conquista permanente de derechos
formales y de exigencia de políticas públicas
para hacerlos efectivos.
El carácter evolutivo de los derechos ciudadanos
La distinción habitual entre
derechos civiles, derechos políticos y derechos
sociales por parte de la teoría política,
especialmente a partir de T.H. Marshall, con frecuencia
se presenta en una versión simplificada como
una sucesión temporal. Los derechos civiles
corresponderían al siglo XVIII, los políticos
al siglo XIX y los sociales al siglo XX. Al siglo
XXI corresponderían, posiblemente, los llamados
derechos de cuarta generación, los vinculados
a la sostenibilidad, medioambiente y calidad de vida.
Pero la historia real más bien
nos muestra que los derechos citados han evolucionado
y progresado a lo largo del tiempo. Los derechos civiles,
por ejemplo de las mujeres, de los jóvenes,
de los analfabetos, del personal de servicio, etc.
Se han extendido, y todavía hoy están
pendientes reivindicaciones de igualdad (incluso se
plantea que los niños, desde el momento del
nacimiento, deberían ser titulares de los derechos
plenos, aunque los primeros años los padres
los subrogasen como "tutores"). De los derechos
políticos no hablemos: el sufragio universal,
la legalización de todos los partidos políticos,
las autonomías territoriales, el desarrollo
de la democracia participativa y deliberativa, etc.
Son progresos del siglo XX o que todavía están
incompletos. Y los derechos sociales, los de Welfare
State de último siglo, no sólo con frecuencia
son derechos más programáticos que reales
(trabajo, vivienda, sanidad, etc.) sino que en algunos
casos retroceden debido a la crisis financiera del
sector público y a las privatizaciones de muchos
servicios. Por no citar ahora, lo haremos más
adelante, los derechos vinculados a las nuevas realidades
tecnológicas, territoriales y económicas,
como el acceso a las "tics" (tecnologías
de información y comunicación), las
formas de participación en el gobierno de los
nuevos territorios urbanos-regionales o la regularización
de las decisiones económicas y financieras
de los grupos empresariales supranacionales.
La evolución de los derechos
que configuran la ciudadanía ha sido el resultado
de un triple proceso: social o sociopolítico,
de movilización de los sectores demandados;
cultural, de legitimación de las reivindicaciones
y de los valores que las justifican; y político-jurídico
o institucional, de legalización y de nuevas
políticas públicas.
Por otra parte, no se puede desvincular
la conquista de derechos, de los deberes, como por
ejemplo el voto obligatorio, el deber de garantizar
la asistencia de los niños y jóvenes
en la escuela, la relación entre el salario
ciudadano y las tareas de carácter social,
etc.
Una segunda conclusión: el carácter
dinámico o histórico de la ciudadanía,
de los derechos y deberes que configuran el status
y la dialéctica entre el conflicto sociocultural
y los cambios legales y políticos que llevan
al desarrollo de la ciudadanía.
Ciudadanía y globalización: los límites
de la nacionalidad
La ciudadanía ha ido vinculada
a la nacionalidad, es decir, es un status atribuido
por el Estado a los que tienen "su" nacionalidad.
Hoy en día hay que replantear esta vinculación.
Las migraciones son inevitables y en
los países del ámbito europeo las poblaciones
de origen no comunitario tienden a estabilizarse de
forma permanente. Se plantea una cuestión de
exclusión político-legal de una población
a la cual no se le reconocen una gran parte de los
derechos que configuran la ciudadanía aunque
se trate de personas que residen indefinidamente en
el territorio e que incluso han nacido en él.
Tampoco los ciudadanos europeos que no tienen la nacionalidad
del país donde residen están equiparados
en derechos con los "nacionales" a pesar
de las proclamaciones de la Unión Europea.
Las bases sobre las que se sustentaba
el Estado-Nación se han modificado: los conceptos
de defensa nacional y de economía nacional
han perdido gran parte de su sentido y por tanto,
también el de "soberanía nacional".
No hay razones serias para limitar los derechos de
los no nacionales por cuestiones de "interés
nacional" o de patriotismo, la inserción
de los países en entidades supranacionales
es un hecho tan potente como irreversible.
Por otro lado, la globalización
conlleva la revalorización de las entidades
subestatales, ciudades y regiones, como ámbitos
socioeconómicos y sobre todo de autogobierno
(relativo) y de cohesión social y cultural.
A más globalización, más se debilitan
los Estados, más oportunidad tienen las regiones
y las ciudades para fortalecerse. Y más necesitan
los ciudadanos tener poderes políticos próximos
y ámbitos significativos de identificación
cultural. En este contexto, no debe sorprender el
renacimiento de las nacionalidades integradas en Estados.
Hoy los ciudadanos ya no se pueden identificar solamente
con un solo ámbito territorial, a menos que
se les excluya y se tengan que refugiar. La ciudadanía,
como conjunto de derechos y deberes, no se puede limitar
a un solo ámbito llamado Estado, aunque se
defina como Estado nación.
Esta complejidad, precisamente, podría
permitirme resolver el multiculturalismo que progresivamente
se instala en nuestras sociedades. Entre el comunitarismo
de exclusión o marginación y la integración
que quiere disolver las identidades en una, se puede
encontrar en una vía intermedia a partir de
admitir la convivencia de colectivos diferentes sobre
la base de su igualdad político-jurídica.
Tercera conclusión: es posible
separar nacionalidad de ciudadanía. En el ámbito
europeo sería suficiente establecer una "ciudadanía
europea" que atribuya los mismos derechos y deberes
a todos los residentes en cualquier país de
la Unión Europea, con independencia de su nacionalidad.
Ciudadanía y sociedad fragmentada
La ciudadanía, tal y como se
configuró en el siglo XX, se basaba en un conjunto
de premisas que actualmente cabe relativizar, como
son:
La homogeneidad de los grandes grupos
sociales y la existencia de un modelo único
de familia. Hoy en cambio vemos como se fragmentan
las clases sociales surgidas de la revolución
industrial, como se multiplican los grupos de pertenencia
de cada individuo y como aumenta la necesidad de responder
a demandas individualizadas, el debilitamiento del
modelo tradicional de familia, y a la diversidad de
los núcleos elementales de integración
social.
La confianza en la economía para
garantizar trabajo, remuneración básica
y expectativa de movilidad social ascendente, y en
la educación para reducir las desigualdades
sociales y dar los medios básicos para la integración
social. No hay que insistir en que esta confianza
hoy sería ingenua, pues la economía
de mercado puede desarrollarse manteniendo y aumentando
el paro estructural y la precariedad laboral, y la
educación obligatoria ya no garantiza ni la
inserción en el mercado de trabajo, ni la integración
sociocultural.
La progresiva desaparición de
la marginalidad y la inserción del conjunto
de la población en un sistema de grupos escalonados
y articulados con las instituciones, a partir de la
familia, escuela, barrio, trabajo, organizaciones
sociales y políticas, ciudad, nacionalidad,
etc. Todo ello, ordenado para una evolución
previsible, ritos de pasaje y estabilidad relativa
de la organización social. No es el caso hoy,
se multiplican los colectivos marginales, las tribus,
las asociaciones o grupos informales particulares,
las comunidades virtuales, etc. Los lazos sociales
son más numerosos, en grupos más reducidos
y más débiles.
Hay que redefinir los sujetos-ciudadanos,
sus demandas, las relaciones con las instituciones,
las políticas públicas adecuadas para
reducir las exclusiones, etc. Por ejemplo, no se puede
tratar a los "sin papeles", a la población
drogadicta, a los jóvenes o niños marginales,
a la población de gente mayor sin rol social,
a los parados estructurales permanentes, etc. Con
los medios tradicionales incluso del estado del bienestar
desarrollado, es decir, con escuela, asistencia social,
policía, etc.
Cuarta conclusión: los derechos
que configuran la ciudadanía hoy son mucho
más complejos que en el pasado y deben adecuarse
a poblaciones mucho más diversificadas e individualizadas.
De los derechos simples a los derechos complejos
La tipología de derechos simples
heredados por la tradición democrática,
tanto liberal como socialista, del siglo XVIII hasta
ahora es insuficiente para dar respuesta a las demandas
de nuestra época. Para facilitar la comprensión
de lo que entendemos por derechos complejos (mejor
que decir de cuarta generación) los presentaremos
de forma casuística, sin pretender que los
siete tipos que exponemos sean los únicos o
los más importantes:
Del derecho a la vivienda al derecho
a la ciudad. No es suficiente promover viviendas "sociales",
ya que puede ser una forma de fabricar áreas
de marginalidad. Hay que hacerlas integradas en el
tejido urbano, accesibles y visibles, comunicadas
y monumentalizadas, en conjuntos o áreas diversas
socialmente, con actividades que generen ocupación
y servicios. Y sobre todo, con espacio público
de calidad.
Del derecho a la educación al
derecho a la formación continuada. La educación
convencional obligatoria no garantiza la inserción
social y profesional. ¡Y tampoco la universitaria!
Hay que plantear al derecho universal (es decir, para
todos los que lo necesiten) una formación continuada
que "ocupe" y "genere" ingresos
incluso en los períodos de cambio de actividad
o de lugar de trabajo.
Del derecho a la asistencia sanitaria
al derecho a la salud y a la seguridad. Las causas
que afectan hoy a la salud y al bienestar son múltiples:
estrés, drogadicción, accidentes de
circulación, alimentación, violencia
familiar, delincuencia urbana, etc. El sistema hospitalario
y la red de centros asistenciales son importantes,
pero es una respuesta muy insuficiente si no se inscriben
en un sistema más complejo de prevención,
vigilancia, asistencia personalizada y represión
de las conductas que afectan a la salud y a la seguridad
del conjunto de la ciudadanía.
Del derecho al trabajo al derecho al
salario ciudadano. Es cierto que el derecho al trabajo
es hoy un derecho "programático",
que las autoridades públicas no pueden garantizar,
e incluso las políticas públicas son
menos eficientes que en el pasado para crear o promover
puestos de trabajo. Razón de más para
ampliar este derecho hacia el concepto de "salario
ciudadano", entendido en cualquiera de las acepciones
que se han propuesto actualmente por la doctrina social
y económica: salario para todos desde el nacimiento,
o solo a partir de la mayoría de edad, o aplicable
en períodos de no trabajo, o a cambio de trabajo
social, etc.
Del derecho al medio ambiente al derecho
a la calidad de vida. El derecho al medio ambiente
con frecuencia se entiende exclusivamente desde una
perspectiva preservacionista y de sostenibilidad.
La calidad de vida va mucho más allá.
Entiende el medio como protección,
recalificación y uso social no solamente del
medio natural, también del patrimonio físico
y cultural. Y la calidad de vida como posibilidad
de desarrollarse según las orientaciones personales
de cada uno, puede incluir derechos tan diversos como
la privacidad, la belleza, la movilidad, la lengua
y la cultura propias, el acceso fácil a la
administración, etc.
Del derecho a un status jurídico
igualitario al derecho a la inserción social,
cultural y política. Es evidente, y lo hemos
tratado antes, que no han desaparecido las exclusiones
legales. El solo hecho de que haya una ley de extranjería
ya es una prueba de la existencia de una población
discriminada, y la aceptación tácita
de población "sin papeles" (para
facilitar su sobrexplotación) un escándalo
de "capitis diminutio" legal hacia un sector
cada vez más importante de la población.
Pero unificar, igualar el estatus legal
de todas las poblaciones que conviven en un territorio,
es importantísimo. Pero no suficiente. Hacen
falta políticas de acción positiva para
promover la inserción y el reconocimiento social
de las poblaciones discriminadas, las de origen extranjero,
pero también las que sufren algunas deficiencias
o handicaps físicos o mentales, los niños,
o los ancianos, etc.
De los derechos electorales al derecho
a una participación política múltiple,
deliberativa, diferenciada territorialmente, con diversidad
de procedimientos y mediante actores e instrumentos
diversos. Es una paradoja que al mismo tiempo que
todo el mundo reconoce la devaluación de los
parlamentos y otras asambleas representativas en tanto
que las instituciones de gobierno y de bajo nivel
de prestigio de los partidos políticos, nuestras
democracias otorguen casi el monopolio, o en todo
caso el rol principal sobre cualquier otro, a la participación
política mediante elecciones de asambleas y
partidos políticos. Actualmente hay un desfase
entre una doctrina y múltiples prácticas
sociales de democracia participativa, deliberativa,
directa, etc. Y la resistencia de las instituciones
políticas y de los partidos con representación
en los órganos de poder para legalizar y generalizar
formas de participación política más
ricas que las estrictamente electorales (sobre esta
cuestión mirar del mismo autor, la ponencia
sobre Participación Ciudadana del congreso
de Municipios de Cataluña).
Todos los derechos citados implican,
evidentemente, los deberes correspondientes por parte
de sus titulares, sin los cuales los derechos pierden
eficacia para el conjunto de la ciudadanía.
El derecho a la ciudad supone el civismo y la tolerancia
en el espacio público, el derecho a la formación
continuada supone el esfuerzo individual para asumirla,
el derecho a la calidad de vida supone un conjunto
de comportamientos para respetar el derecho de los
demás, etc.
Ciudadanía y Tecnologías de Información
y Comunicación
La llamada sociedad informacional modifica
las relaciones entre instituciones y ciudadanos, y
entre los ciudadanos entre sí. Si antes, como
decía Tocqueville, a los dictadores no les
importaba que los súbditos no les quisieran,
siempre que tampoco se quisiesen entre ellos, hoy
parece que con las tics a los poderes públicos
y económicos no les importa que los ciudadanos
se comuniquen entre ellos, siempre que ello no les
dé más posibilidades de intervenir en
la gestión de los quehaceres públicos
o en el control de los agentes económicos.
La democracia digital es todavía
lejana, o más exactamente, el uso democrático
de las tics es pobre. Hay obstáculos de diferente
tipo que se oponen, como son:
La disminución desigual de las
tics en el territorio y por sectores y grupos de edad.
El analfabetismo informacional.
El carácter dominante de la oferta privada
que controla a la vez la infraestructura, tecnología,
servicios y contenidos, lo cual no sucedió
en el pasado con otros medios de comunicación
(como el teléfono) Es el mercado que se impone,
lo cual es tan negativo como lo fuera en educación
o medio ambiente.
La débil iniciativa de la oferta
pública estatal, que no ha garantizado unas
condiciones mínimas de accesibilidad y de formación,
que ha aceptado la concepción privatizadora
de la Unión Europea y no ha permitido el desarrollo
de la iniciativa local (por ejemplo en el cableado)
y que ha demostrado poca capacidad de poner las nuevas
tics tanto al servicio de una relación más
fluida entre Administración y ciudadanos, como
para estimular las redes ciudadanas virtuales.
Las experiencias locales, especialmente
en Catalunya, son bastante interesantes, tanto en
el ámbito general (Localret), como local, en
algunos casos de iniciativa municipal (por ejemplo
Callús), en otros asociativa (por ejemplo,
Ravalnet) pero de alcance limitado. Y en cambio las
tics son hoy un factor clave de integración
o exclusión social y parece urgente plantearse
cual debe de ser su contribución al desarrollo
de la ciudadanía.
Nos permitimos solamente apuntar algunos
criterios al respecto:
Universalidad, es decir, garantizar
el acceso y la formación de toda la población
(por ejemplo, venta de ordenadores a precios "políticos"
y monitores-formadores para barrios y escuelas)
Gratuidad para determinadas funciones
de interés general (por ejemplo vinculadas
a la participación ciudadana) o para la prestación
de servicios básicos (por ejemplo, mediante
la ventanilla única).
Dominio público de la infraestructura
y control público de la tecnología para
garantizar su uso para todos los usuarios potenciales.
Políticas públicas para
orientar servicios y contenidos (que no dependan,
como ahora, de la competencia imperfecta y de segmentos
de mercado solvente)
Iniciativas políticas ciudadanas
para hacer de un "gadget" (o de un instrumento
de trabajo) un elemento de socialización.
Las TICS son una gran oportunidad para relacionar
contenidos universales o globales con refuerzo de
las identidades locales o particulares. Es el reto
más actual de la ciudadanía.
Ciudadanía y territorio
Los territorios de nuestra vida social
son hoy más complejos y difusos que en el pasado.
El esquema barrio-cotidianidad ya no vale para mucha
gente. La ciudad como ámbito delimitado, diferenciado
del territorio del entorno, espacio del trabajo y
del consumo, aventura de libertad ofrecida al niño
y al joven, se ha hecho a la vez menos accesible y
más dispersa, sin límites precisos ¿Es
todavía posible la ciudad como experiencia
iniciática? Sí, seguramente es posible
y necesaria, pero es necesario que se den algunas
condiciones.
Conviene que las políticas del
territorio delimiten hasta cierto punto los barrios,
los centros, los monumentos, los límites de
la ciudad. Es difícil asumir o construir la
propia ciudadanía si vives en ámbitos
muy reducidos en unos aspectos y muy confusos en otros,
o muy especializados casi siempre. Hacen falta centralidades
múltiples y heterogeneidad social y funcional
en cada área de la ciudad. Y distinciones claras,
entre los centros y los barrios, entre los espacios
de la cotidianidad y los de la excepcionalidad, son
necesarios espacios seguros, pero también algunos
que representen el riesgo, la oportunidad de la transgresión.
Vivimos en ciudades plurimunicipales, es una oportunidad
de vivir la ciudad a escalas diferentes, pero que
sean comprensibles.
La calidad del espacio público
es hoy una condición principal para la adquisición
de la ciudadanía. El espacio público
cumple funciones urbanísticas, socioculturales
y políticas. En el ámbito de barrio
es a la vez el lugar de vida social y de relación
entre elementos construidos, con sus poblaciones y
actividades. En el nivel de ciudad cumple funciones
de dar conexión y continuidad a los diversos
territorios urbanos y de proporcionar una imagen de
identidad y monumentalidad.
El espacio público, si es accesible
y polivalente, sirve a poblaciones diversas y en tiempos
también diversos. Hace falta también
un espacio público "refugio", o espacio
de transgresión. Y espacios de fiesta y de
gesta, como diría Salvat-Papasseit, de manifestación.
El espacio público es el lugar de la convivencia
y de la tolerancia, pero también del conflicto
y de la diferencia. Tanto o más que la familia
y la escuela son lugares de aprendizaje de la vida
social, el descubrimiento de los otros, del sentido
de la vida.
El territorio, la ciudad, son también
el espacio que contiene el tiempo, el lugar del patrimonio
natural y cultural. El reconocimiento del patrimonio,
o patrimonios, del paisaje, de la arquitectura, de
la historia, de las fiestas y de los movimientos sociales,
de las poblaciones y actividades sucesivas,... Forma
parte del proceso de adquisición de la ciudadanía,
de la construcción de las identidades personales
y colectivas. Conocer y descubrir la ciudad en sus
dimensiones múltiples es conocerse a uno mismo
y a los demás, es asumirse como individuo y
como miembro de comunidades diversas. Este es un descubrimiento
más reciente, ya no somos solamente de un barrio,
de una clase social, de una religión. Somos
múltiples en cuanto identidades y pertenencias,
podemos entender mejor la diversidad de nuestra sociedad.
En el territorio "local" vivimos
también la globalidad. Formamos parte de comunidades
virtuales, nos relacionamos con el mundo. Vivir la
dialéctica local-global es indispensable para
no convertirnos en un ser marginal, asumir a la vez
las identidades de proximidad y las relaciones virtuales
es darse los medios para ejercer la ciudadanía
y para interpretar el mundo, para no perderse. Y conocer
a los demás a través de la proximidad
virtual puede ser una contribución decisiva
para aceptar y entender a los demás, vecinos
físicos pero no desconocidos culturales. La
cultura global debería de desterrar la xenofobia
local.
Es en el espacio local que los valores,
las lenguas, las culturas se encuentran, pueden convivir
y relacionarse. La ciudadanía supone la igualdad,
no la homogeneidad. Los derechos culturales de los
ciudadanos deben garantizar, tanto la preservación
y el desarrollo de las identidades originarias (lenguas,
historias, costumbres...) como las relaciones entre
ellas. Las fusiones, ni son imprescindibles, ni son
negativas, son a la vez inevitables y parciales.
En resumen, y perdón por la solemnidad,
hoy Ciudad y Ciudadanía son, a mi parecer,
un gran reto. Si lo asumimos y encontramos las buenas
respuestas podremos dar un nuevo sentido laico a nuestra
vida.
Jordi Borja. Urbanista.
Asesor de múltiples proyectos en España
y América Latina.
Conferencia pronunciada en el "Fórum
Europa". Barcelona, junio de 2001.